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來(lái)源：南京卓遠(yuǎn)
作者：西北公司 邱海永
引言
國(guó)企改革三年行動(dòng)已圓滿(mǎn)完成收官，站在新起點(diǎn)上，新一輪以提升核心競(jìng)爭(zhēng)力為根本目的的深化國(guó)企改革的提升行動(dòng)已蓄勢(shì)待發(fā)。那么城市國(guó)企的改革又要從哪里再出發(fā)？通過(guò)觀察，我們發(fā)現(xiàn)城市國(guó)企的職能模塊的改革邏輯與框架體系已全面完成，但囿于歷史遺留問(wèn)題、上位政策的支持力度、企業(yè)運(yùn)行不同特征與屬性等，在實(shí)踐中，部分模塊的改革仍難以真正的起到激發(fā)企業(yè)活力的目的。尤其是組織管理、分層分類(lèi)授權(quán)建設(shè)、內(nèi)控體系建設(shè)、薪酬績(jī)效管理等方面。為此，我們以問(wèn)題為導(dǎo)向，特推出本期視界。
2018年7月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)各公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》拉開(kāi)了國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的改革大幕，各地國(guó)資基本形成了“國(guó)資委-國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司-國(guó)有實(shí)體企業(yè)”三層管理架構(gòu)。城市國(guó)企在此輪國(guó)企改革浪潮中也紛紛轉(zhuǎn)型，一種轉(zhuǎn)型方向是成為國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，另一種轉(zhuǎn)型方向是專(zhuān)業(yè)的國(guó)有實(shí)體企業(yè)。
2019年4月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》，一方面將對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類(lèi)充分授權(quán)，“將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，原則上不干預(yù)企業(yè)經(jīng)理層和職能部門(mén)的管理工作”；另一方面也提到了企業(yè)的行權(quán)能力建設(shè)，提出“推進(jìn)管理創(chuàng)新，優(yōu)化總部職能和管理架構(gòu)。深化企業(yè)內(nèi)部三項(xiàng)制度改革，不斷強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控體系和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)”，這要求企業(yè)除了明確在國(guó)資架構(gòu)中的定位外，還需提高自身的組織方式和效率。
《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》，集成國(guó)企改革“1+N”政策體系，并推廣“雙百行動(dòng)”、國(guó)企現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、董事會(huì)試點(diǎn)等改革試點(diǎn)示范工作的經(jīng)驗(yàn)，在時(shí)間維度提出改革落地要求，倒逼各級(jí)國(guó)有企業(yè)落實(shí)國(guó)企改革相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)工作。其中對(duì)于國(guó)有企業(yè)授分權(quán)機(jī)制、國(guó)有企業(yè)效率提升、風(fēng)險(xiǎn)防范等進(jìn)一步提出實(shí)施要求。
南京卓遠(yuǎn)在調(diào)研和項(xiàng)目實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)城市國(guó)企基本能夠找準(zhǔn)自身在國(guó)資三層架構(gòu)中位置，但對(duì)于自身的組織問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足，忽視了對(duì)集團(tuán)開(kāi)展業(yè)務(wù)的具體組織方式和效率的思考和研究，往往將企業(yè)存在的組織方式和效率所產(chǎn)生的問(wèn)題歸因?yàn)槠渌?，從而?dǎo)致頭痛醫(yī)腳的現(xiàn)象。
本文通過(guò)組織理論研究，分析城市國(guó)企開(kāi)展業(yè)務(wù)的有效組織方式，以及相關(guān)的案例，供相關(guān)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)參考。
一、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)理論
企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)組織內(nèi)部各構(gòu)成部分或各部分之間確立的關(guān)系形式，它涉及到組織層次的劃分、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各部門(mén)之間的分工與協(xié)作的相互關(guān)系等。在企業(yè)組織中，各組成部分之間存在著相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系，即縱向管理層級(jí)關(guān)系和橫向溝通協(xié)作關(guān)系，這種關(guān)系構(gòu)成了組織結(jié)構(gòu)。
企業(yè)集團(tuán)的組織結(jié)構(gòu)體系通常包括職能結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、部門(mén)結(jié)構(gòu)和職權(quán)結(jié)構(gòu)，各部門(mén)的特點(diǎn)如下表：
表1.1 組織結(jié)構(gòu)體系要素
企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)是上述四個(gè)要素的有機(jī)體，在設(shè)計(jì)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的時(shí)候，需要綜合考慮以上四個(gè)要素，不可將企業(yè)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)狹隘地理解成其中某些要素而忽略其他要素。
美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森將企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)劃分為以下三種類(lèi)型：（1）U型組織結(jié)構(gòu)，主要產(chǎn)生于現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的早期階段，是最基本的組織結(jié)構(gòu)，特點(diǎn)是管理層級(jí)的集中控制。U型組織結(jié)構(gòu)的三種基本形式是直線(xiàn)制、職能制和直線(xiàn)職能制；（2）M型組織結(jié)構(gòu)，通常分為事業(yè)部制組織結(jié)構(gòu)和矩陣式組織結(jié)構(gòu)兩種模式；（3）H型組織結(jié)構(gòu)即控股公司結(jié)構(gòu)，控股公司持有各子公司的全部或部分股份，各子公司具有獨(dú)立的法人資格，是相對(duì)獨(dú)立的利潤(rùn)中心。其最大的優(yōu)點(diǎn)在于：母公司和子公司在法律上都是獨(dú)立法人，母公司不用承擔(dān)子公司的債務(wù)責(zé)任，大大降低母公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也迫使子公司有較強(qiáng)的責(zé)任感和經(jīng)營(yíng)積極性。
二、城市國(guó)企開(kāi)展業(yè)務(wù)的常見(jiàn)組織形式
城市國(guó)企也基本按照三種基本的組織結(jié)構(gòu)方式開(kāi)展業(yè)務(wù)即U型組織結(jié)構(gòu)、M型組織結(jié)構(gòu)和H型組織結(jié)構(gòu)，每一種組織結(jié)構(gòu)都有其適用條件和特點(diǎn)。
（一）U型組織形式（直線(xiàn)職能制）
此類(lèi)組織形式，常見(jiàn)于城市國(guó)企的業(yè)務(wù)數(shù)量相對(duì)較少，集團(tuán)總部和下屬成員企業(yè)直接進(jìn)行聯(lián)系和管理，由集團(tuán)總部直接指揮集團(tuán)各職能部門(mén)，各單位自主權(quán)相對(duì)較小。
圖1.1 城市國(guó)企U型組織形式
例如?？诔峭毒蛯儆赨型組織形式，在公司總部下設(shè)有房地產(chǎn)、政府代建以及物業(yè)管理等子公司，公司總部通過(guò)職能部門(mén)對(duì)下屬子公司進(jìn)行直接管理。
（二）M型組織形式（事業(yè)部制）
此類(lèi)組織形式，常見(jiàn)于城市國(guó)企的業(yè)務(wù)數(shù)量相對(duì)有限并且集中在某些板塊，既要實(shí)現(xiàn)對(duì)于板塊業(yè)務(wù)的分權(quán),又要實(shí)現(xiàn)板塊內(nèi)部的集權(quán)和統(tǒng)一。每個(gè)事業(yè)部?jī)?nèi)部建立自身的職能（U型）結(jié)構(gòu)，這是一種集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的管理方式。
圖1.2 城市國(guó)企M型組織結(jié)構(gòu)
例如：銀川市城市建設(shè)投資控股有限公司組建了資本運(yùn)營(yíng)事業(yè)部、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)事業(yè)部、停車(chē)產(chǎn)業(yè)事業(yè)部、文旅產(chǎn)業(yè)事業(yè)部、項(xiàng)目發(fā)展事業(yè)部等五個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展事業(yè)部分管下屬具體業(yè)務(wù)子公司開(kāi)展業(yè)務(wù)，發(fā)展企業(yè)五大贏利中心。
（三）H型組織結(jié)構(gòu)（子集團(tuán)模式）
此類(lèi)組織形式，常見(jiàn)于城市國(guó)企的業(yè)務(wù)種類(lèi)較多，同時(shí)某些業(yè)務(wù)板塊已經(jīng)規(guī)模較大、模式較成熟，需要更多的自主權(quán)限。這種結(jié)構(gòu)采用的是一種分權(quán)的模式，下屬子集團(tuán)內(nèi)部機(jī)構(gòu)完善、獨(dú)立自決策權(quán)限較高。
圖1.3 H型組織結(jié)構(gòu)
例如上海城投下設(shè)公路集團(tuán)、水務(wù)集團(tuán)、環(huán)境集團(tuán)等專(zhuān)業(yè)集團(tuán)，南京城建集團(tuán)下設(shè)公交集團(tuán)、公用事業(yè)集團(tuán)、水務(wù)集團(tuán)、港華燃?xì)饧瘓F(tuán)等四大集團(tuán)。
三、組織結(jié)構(gòu)選擇的要點(diǎn)
城市國(guó)企在選擇組織結(jié)構(gòu)的時(shí)候需要綜合考慮企業(yè)的定位、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、集團(tuán)管控模式和企業(yè)人才儲(chǔ)備等因素。
（一）城市國(guó)企的定位
城市國(guó)企在選擇組織結(jié)構(gòu)時(shí)首要考慮的是自身的定位。一方面，需要考慮自身在地方國(guó)資三層架構(gòu)中的定位是什么，是作為資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)還是具體的產(chǎn)業(yè)公司；另一方面，需要考慮自身的戰(zhàn)略定位、業(yè)務(wù)布局以及業(yè)務(wù)的開(kāi)展方式。
（二）城市國(guó)企的現(xiàn)有業(yè)務(wù)情況
城市國(guó)企選擇組織結(jié)構(gòu)時(shí)還需要考慮現(xiàn)有業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，整體的業(yè)務(wù)數(shù)量、區(qū)域分布、各業(yè)務(wù)板塊的業(yè)務(wù)規(guī)模和階段等。對(duì)于與集團(tuán)資源關(guān)聯(lián)度高、業(yè)務(wù)發(fā)相對(duì)處于初級(jí)的階段的業(yè)務(wù)單元，宜采用U型組織結(jié)構(gòu)；對(duì)于業(yè)務(wù)趨于成熟，并需內(nèi)部統(tǒng)籌階段的業(yè)務(wù)單元，宜采用M型組織結(jié)構(gòu)；對(duì)于業(yè)務(wù)發(fā)展成熟、規(guī)模相對(duì)較大且需要較多的獨(dú)立自主決策的業(yè)務(wù)單元，宜采用H型組織結(jié)構(gòu)。
（三）城市國(guó)企的管控模式
另外，組織結(jié)構(gòu)的選擇還需要考慮，對(duì)各業(yè)務(wù)單元的管控模式，對(duì)于操作管控、戰(zhàn)略管控和財(cái)務(wù)管控等不同管控模式所具有的不同集權(quán)程度，選擇不同的組織方式。
（四）城市國(guó)企的人才儲(chǔ)備
同時(shí)，組織結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行離不開(kāi)管理人員的作用，城市國(guó)企在組織結(jié)構(gòu)選擇還需考慮本企業(yè)的人才，尤其是高級(jí)管理人才的儲(chǔ)備情況。U型組織結(jié)構(gòu)、M型組織結(jié)構(gòu)和H型組織結(jié)構(gòu)對(duì)于高級(jí)管理人才的綜合性要求越來(lái)越高。
四、現(xiàn)階段投融資平臺(tái)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)
對(duì)于投融資平臺(tái)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的選擇和設(shè)計(jì)并不是簡(jiǎn)單的選擇某一中組織結(jié)構(gòu)，而需要結(jié)合自身定位、業(yè)務(wù)單元特點(diǎn)、集團(tuán)管控模式以及人才儲(chǔ)備情況綜合考慮、動(dòng)態(tài)調(diào)整?，F(xiàn)階段，城市國(guó)企組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“多種組織結(jié)構(gòu)并存”和“適時(shí)動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整”的特點(diǎn)。
（一）多種組織結(jié)構(gòu)并存
對(duì)于投融資平臺(tái)企業(yè)來(lái)講，對(duì)于不同的業(yè)務(wù)單元，采取不同的組織方式。例如對(duì)于發(fā)展成熟、成規(guī)模的業(yè)務(wù)單元采取H型組織結(jié)構(gòu)（子集團(tuán)），而對(duì)于業(yè)務(wù)初步發(fā)展、規(guī)模尚小并且管理人員不夠成熟的業(yè)務(wù)單元可采取U型組織結(jié)構(gòu)（直線(xiàn)職能制），這樣就構(gòu)成了“H型+U型”的組織結(jié)構(gòu)。
（二）適時(shí)動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整
另外，對(duì)于城市國(guó)企來(lái)講，組織結(jié)構(gòu)的選擇，也需隨著外部環(huán)境以及業(yè)務(wù)單元的不同發(fā)展階段動(dòng)態(tài)地調(diào)整自身組織結(jié)構(gòu)。例如，在某業(yè)務(wù)單元發(fā)展前期可采用U型組織結(jié)構(gòu)；當(dāng)該業(yè)務(wù)板塊具有一定規(guī)模、并細(xì)分多項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)，可采用M型組織結(jié)構(gòu)（事業(yè)部制）統(tǒng)籌公司該板塊資源發(fā)展；當(dāng)該板塊業(yè)務(wù)發(fā)展更成熟，需要更多獨(dú)立決策權(quán)限的時(shí)候，可進(jìn)一步采取H型組織結(jié)構(gòu)（子集團(tuán)模式）。
（三） 相關(guān)案例分析
上海城投現(xiàn)階段的組織結(jié)構(gòu)以及其公路板塊組織的發(fā)展，就呈現(xiàn)出了“多種組織結(jié)構(gòu)并存”和“適時(shí)動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整”的特點(diǎn)。
圖1.4 上海城投組織架構(gòu)
在現(xiàn)階段上海城投的組織結(jié)構(gòu)就呈現(xiàn)出“H型+U型”的組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。同時(shí)，其中的公路投資集團(tuán)在2014年之前的以路橋事業(yè)部的組織結(jié)構(gòu)形式，承接大量重要工程，奠定了上海城投路橋在上海重大工程投資建設(shè)中的重要地位。在2014年9月，因路橋事業(yè)部在集團(tuán)內(nèi)是一種虛擬的部門(mén)，對(duì)業(yè)務(wù)的綜合管理不是十分有利，上海城投在路橋事業(yè)部的基礎(chǔ)上組建了上海公路集團(tuán)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求實(shí)現(xiàn)在董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的綜合管理大大提升。