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一攬子化債政策下城投如何解決債務(wù)問(wèn)題
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近期,國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2023〕35,以下簡(jiǎn)稱“國(guó)辦35號(hào)文”)在城投圈影響很大,該文件主要針對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題,提出了一系列嚴(yán)格的要求和措施,以降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),其中一些要求和措施在某種程度上類似于政府融資平臺(tái)的“三道紅線”。實(shí)際上,該文件是“一攬子化債”方案中的具體舉措,旨在提高金融機(jī)構(gòu)在化債中的參與度。所以理解35號(hào)文,要從理解“一攬子化債”方案開(kāi)始。

本文為南京卓遠(yuǎn)“35號(hào)文及新形勢(shì)下的城投企業(yè)投融資策略”系列文章第一篇。后續(xù)第二篇《35號(hào)文對(duì)于城投企業(yè)的影響及應(yīng)對(duì)措施》,會(huì)對(duì)35號(hào)文進(jìn)行展開(kāi)解讀,并提出城投的應(yīng)對(duì)措施,敬請(qǐng)關(guān)注。

作者:上海卓典 黃振平

 

 

一、城投公司緊平衡是長(zhǎng)期趨勢(shì)

 

2023年7月24日,中央政治局會(huì)議首次提出“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),制定實(shí)施一攬子化債方案”,這是本輪綜合性化債的開(kāi)始。之后,2023年12月11日的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要統(tǒng)籌化解房地產(chǎn)、地方債務(wù)、中小金融機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn),嚴(yán)厲打擊非法金融活動(dòng),堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線”,更是定下了2024年地方債務(wù)問(wèn)題的整體基調(diào)。

通過(guò)對(duì)近期的政策梳理可以看到,城投公司緊平衡將是長(zhǎng)期趨勢(shì),債務(wù)發(fā)行未來(lái)的方向聚焦于產(chǎn)業(yè)的支持、鼓勵(lì)和發(fā)展。

本輪“一攬子化債方案”圍繞“控增量,化存量”展開(kāi),“控增量”對(duì)城投各類債務(wù)新增都提出嚴(yán)格限制,目前來(lái)看,城投平臺(tái)的各類債務(wù)都很難新增,尤其是公開(kāi)債融資方面,“化存量”則是緩解短期城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),具體措施包括財(cái)政資金、國(guó)有資產(chǎn)處置、企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益、債務(wù)性資金、央行SPV

 

表1:化債相關(guān)政策

 

 

 

二、城投化債及新形勢(shì)下投融資工作四大舉措

 

結(jié)合各地實(shí)踐來(lái)看,化解城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要地方政府、金融機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)貒?guó)企的多方協(xié)同,做好以下四大舉措。

(一)借助再融資債券

這是最常見(jiàn)的一種化債方式,也可以認(rèn)為是借新還舊。由政府發(fā)行再融資債券,利用低息債務(wù)替換高息債務(wù),用標(biāo)債去替換非標(biāo)債務(wù)的方法。同時(shí),名義債務(wù)人也由城投轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸@種方式可以極大緩解城投的債務(wù)壓力。

從2015年開(kāi)始至2022年,經(jīng)過(guò)了三輪地方債務(wù)置換的歷程,2023年啟動(dòng)的特殊再融資債,有序開(kāi)展債務(wù)置換,推動(dòng)優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu),降低利率負(fù)擔(dān)。

特殊再融資債的募集資金用途為“償還存量債務(wù)”,實(shí)質(zhì)上用于置換地方隱性債務(wù),對(duì)于因歷史因素承擔(dān)了地方政府隱性債務(wù)的城投而言,可通過(guò)特殊再融資券解決該遺留問(wèn)題,但需要注意的是,特殊再融資券是恢復(fù)再融資能力和隱性債務(wù)顯性化的權(quán)宜之計(jì),根本上需要不斷優(yōu)化體制機(jī)制改革。

 

(二)利用好各類資金

城投債務(wù)中,有很大部分存量在銀行,為城投風(fēng)險(xiǎn)起到了托底的作用,城投公司要利用好商業(yè)銀行、城商行、政策性銀行資金。重點(diǎn)在于了解各銀行信貸政策及支持方向,城投做好項(xiàng)目謀劃,承接信貸資金。近年來(lái),政策性銀行對(duì)地方城投企業(yè)支持力度不斷加大,提供的資金支持也是地方最優(yōu)質(zhì)的資金來(lái)源,政策性銀行提供的資金,具有期限長(zhǎng),成本低,規(guī)模大的優(yōu)勢(shì),是未來(lái)城投獲取信貸資金的重點(diǎn)。另外,在中央加杠桿的背景下,中央政府發(fā)行債券提供資金供地方項(xiàng)目使用,這類資金也是城投公司承接資金重點(diǎn)對(duì)接的方向,需要提前做好項(xiàng)目謀劃,及時(shí)把握政策動(dòng)向做好項(xiàng)目申報(bào)。資產(chǎn)盤(pán)活提高流動(dòng)性獲得資金,也是很好的手段,各地出臺(tái)了資產(chǎn)盤(pán)活的文件,通過(guò)盤(pán)活城投主體內(nèi)部、外部的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),拉長(zhǎng)還債時(shí)間,從而達(dá)到逐步化解債務(wù)的目的。

 

(三)成立新的城投平臺(tái)

如果一個(gè)地區(qū)的城投平臺(tái),資質(zhì)偏弱,融資能力下降,可以通過(guò)注入更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),整合弱勢(shì)平臺(tái)資產(chǎn)等方式,以資產(chǎn)整合提高投融資能力?;蛘咄ㄟ^(guò)整合優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)類資產(chǎn),成立新的產(chǎn)業(yè)公司,將公益性城投平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)公司區(qū)分開(kāi)來(lái),分別管理和發(fā)展。

 

(四)債務(wù)展期

2022年,針對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較大的貴州,中央層面出臺(tái)多項(xiàng)文件支持其采用債務(wù)展期重組的方式維持資金周轉(zhuǎn),同時(shí)降低債務(wù)成本。在政策支持下,債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的遵義市成為首個(gè)試點(diǎn)城市。2022年12月30日,遵義道橋官宣155.94億元銀行貸款展期重組,基本覆蓋了其所有銀行貸款。

對(duì)于存量債規(guī)模依然較大,市場(chǎng)認(rèn)可度低,債券市場(chǎng)再融資受限的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域來(lái)說(shuō),通過(guò)非債券類債務(wù)展期重組,可以降低融資成本,緩解短期償債壓力。

 

三、一攬子化債背景下如何轉(zhuǎn)型發(fā)展

 

城投公司債務(wù)化解和優(yōu)化投融資工作,根本的方式還是不斷實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展,可從以下幾個(gè)方面發(fā)力。

 

(一)明確轉(zhuǎn)型方向

城投公司主要承擔(dān)著政府融資的職能,前期對(duì)公益性項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)行出資,后續(xù)主要依靠財(cái)政資金回款實(shí)現(xiàn)自身的資金平衡。而這類城投企業(yè)往往面臨資金被大規(guī)模、長(zhǎng)周期占用,債務(wù)規(guī)模不斷攀升等問(wèn)題,流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)加劇。在一攬子化債背景下,未來(lái)發(fā)展可考慮轉(zhuǎn)型為城市綜合運(yùn)營(yíng)商,相當(dāng)于二類國(guó)企;或者考慮轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)公司,相當(dāng)于三類國(guó)企。

(三)發(fā)展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)

在合理保證城投企業(yè)作為市場(chǎng)與政府有效聯(lián)結(jié)點(diǎn)的基礎(chǔ)上,城投企業(yè)挖掘內(nèi)部可經(jīng)營(yíng)資源,同時(shí)結(jié)合地區(qū)資源稟賦,拓展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)以獲得市場(chǎng)化現(xiàn)金流,從而使得城投平臺(tái)擴(kuò)充利潤(rùn)來(lái)源,增強(qiáng)自身造血能力,化解存量債務(wù),逐步向?qū)嶓w運(yùn)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)型。

1、培育經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)

經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的培育需結(jié)合城投企業(yè)的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)及資源優(yōu)勢(shì)開(kāi)展,如按照“投建營(yíng)一體化”及產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸思路培育開(kāi)展物業(yè)管理、酒店管理、旅游、裝配式建筑材料、園區(qū)建設(shè)、貿(mào)易、物流等業(yè)務(wù);充分利用快速發(fā)展信息技術(shù)培育開(kāi)展智慧城市、智慧交通、智慧停車等新基建業(yè)務(wù);響應(yīng)國(guó)家綠色低碳發(fā)展號(hào)召培育開(kāi)展新能源業(yè)務(wù)、環(huán)境科技等業(yè)務(wù)。

以園區(qū)城投為例,是產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的主力軍。在園區(qū)開(kāi)發(fā)的初期,城投主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)。隨著園區(qū)建設(shè)逐步成熟,入駐園區(qū)企業(yè)逐漸增多,城投企業(yè)逐步瞄準(zhǔn)廠房、公寓、商業(yè)寫(xiě)字樓等建設(shè),收益主要源自物業(yè)出售、租賃等。在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集,園區(qū)步入成熟階段,入駐企業(yè)的各項(xiàng)設(shè)施、信息、技術(shù)服務(wù)需求增加,城投企業(yè)以服務(wù)和管理為收益來(lái)源的業(yè)務(wù)需求增長(zhǎng),提供智慧園區(qū)、物流相關(guān)服務(wù),開(kāi)展股權(quán)、基金投資,通過(guò)投資帶動(dòng)園區(qū)企業(yè)落地和發(fā)展,城投通過(guò)投資獲得資本收益。

2、收購(gòu)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)

近年來(lái)城投企業(yè)利用自身國(guó)有資本信用等優(yōu)勢(shì),通過(guò)收購(gòu)優(yōu)質(zhì)企業(yè)、上市公司來(lái)拓展自身業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu),加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。尤其是收購(gòu)上市公司,可使城投企業(yè)優(yōu)化資源配置,通過(guò)與上市公司產(chǎn)業(yè)、資源協(xié)同,注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以獲得資本增值,另外上市公司亦可拓寬城投企業(yè)投融資的渠道,利于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

(四)區(qū)域國(guó)有資產(chǎn)管理

在城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的進(jìn)程中,如何整合當(dāng)?shù)刭Y源、有效盤(pán)活區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)成了繞不開(kāi)的話題。城投企業(yè)的整合有利于對(duì)區(qū)域內(nèi)資源的整體把握,明確區(qū)分各子公司功能定位,優(yōu)化資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率,同時(shí)降低整體融資成本。