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近期，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕35,以下簡稱“國辦35號文”）在城投圈影響很大，該文件主要針對地方政府債務(wù)問題，提出了一系列嚴(yán)格的要求和措施，以降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其中一些要求和措施在某種程度上類似于政府融資平臺的“三道紅線”。實(shí)際上，該文件是“一攬子化債”方案中的具體舉措，旨在提高金融機(jī)構(gòu)在化債中的參與度。南京卓遠(yuǎn)推出“35號文及新形勢下的城投企業(yè)投融資策略”系列文章，敬請閱讀。
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作者：南京卓遠(yuǎn)上海公司
十年前，所有的城投公司都叫做“融資平臺”，還沒有所謂的分類之說。2010年國務(wù)院19 號文，第一次提出對融資平臺的官方定義，“指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，那時的平臺公司主要干的就是一件事——融資。19號文中也充分肯定了城投融資的貢獻(xiàn)，表示城投“通過舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用”。
十年前的2014年，國務(wù)院發(fā)布43號文（《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》），也在那一年，政府開始推廣PPP，新的預(yù)算法允許發(fā)行地方債，新的一輪投融資體系大變革來臨。城投轉(zhuǎn)型的大幕也隨即拉開，曾經(jīng)都是干融資這行的城投們，自此也開始了不同的命運(yùn)。2014到2023這十年間，城投開始從“融資平臺”出發(fā)，走向了不同的方向，有的成為“城市運(yùn)營商”，有的成為“國有資本投資運(yùn)營公司”，有的成為“產(chǎn)業(yè)集團(tuán)”。這期間對城投納入地方國有企業(yè)，開始按競爭類、功能類和公益類三類進(jìn)行分類管理。
十年后的2023年，724政治局會議提出“制定實(shí)施一攬子化債方案”，隨后35號文發(fā)布，一石激起千層浪，對城投當(dāng)前的投融資和未來發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，“產(chǎn)業(yè)”成了關(guān)鍵詞。35號文對城投公司進(jìn)行了新的類型劃分，短期和長期視角下，新的分類對城投發(fā)展有何影響？本文將進(jìn)行詳解。
一、35號文的分類
35號文對城投劃分為三類：地方政府融資平臺、按照地方政府平臺管理的國有企業(yè)、普通國有企業(yè)，并對不同類型的企業(yè)實(shí)施差異化的融資政策。新分類下，不同城投主體的投融資政策、發(fā)展定位、方向和路徑也將不同，城投面臨新的選擇。
二、新分類對發(fā)債的影響
第一類即地方政府融資平臺，只能借新還舊且不包含利息，不能新增融資；第二類，參照地方政府平臺管理的國企，根據(jù)省市區(qū)域不同，實(shí)施差異化限制，12個高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)省份（天津、內(nèi)蒙、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏）只能借新還舊，其它省份在省級政府出具同意文件的情況下，可以新增融資；第三類，對于普通國有企業(yè)，可以新增融資但是債務(wù)自己負(fù)責(zé)償還。
近幾月債券市場出現(xiàn)了一些明顯變化。首先，一級市場發(fā)行債券“借新還舊”比例明顯走高，9-12月分別達(dá)到79.18%、92.96%、95.62%、95.40%。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核趨嚴(yán)。9月以來，一級市場凈融資量持續(xù)下降，11月由正轉(zhuǎn)負(fù)，12月凈融資為-1,115億元。對于城投標(biāo)債，“借新還舊”能夠正常接續(xù)，明確至少要在2025年以前力保，現(xiàn)在主要的問題是利息怎么解決。
三、新分類對信貸的影響
銀行信貸方面，需要說明的是，“3899”只是代稱，實(shí)際上報(bào)的融資平臺名單遠(yuǎn)不止3899家，按財(cái)新的說法，有1.8萬家。名單內(nèi)的融資平臺，均需嚴(yán)格控制新增貸款，屬于12個重點(diǎn)省份的，需由各行總行審批；其余各省份融資平臺新增貸款，也必須提級審批。因“3899”僅含發(fā)過債的平臺國企，“3899”影響的只是發(fā)債，新增貸款和發(fā)債的要求目前還沒有完全對稱。
對一二類城投，據(jù)業(yè)內(nèi)說法，金融監(jiān)管部門要求國有銀行入局助力地方政府債務(wù)化解，對存量地方債務(wù)進(jìn)行展期、降息，并發(fā)放貸款置換今明兩年到期債券。12個高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)省份要求金融機(jī)構(gòu)配合展期降息，其它省份建議協(xié)商展期降息。第三類普通國企信貸不受影響，主要還是看信貸資金投放的項(xiàng)目和方向。未來最難的是不在名單內(nèi)，但實(shí)際承擔(dān)著政府安排的公益性項(xiàng)目建設(shè)的那些城投公司。
四、走向市場化的宣言
另一值得關(guān)注的現(xiàn)象是，2023年10月以來，部分城投公司債券募集說明書中出現(xiàn)“公司為市場化經(jīng)營主體”等表述。
如何理解“市場化經(jīng)營”？重要的是理清與政府的關(guān)系，核心是自負(fù)盈虧。通過分析“市場化經(jīng)營主體”的募集說明書，可以發(fā)現(xiàn)：第一，“市場化經(jīng)營主體”尚未完全剝離其承擔(dān)的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性和準(zhǔn)公益性任務(wù)，但參與方式更加規(guī)范化、市場化；第二，逐步開展非政府相關(guān)業(yè)務(wù)，例如市場化承接工程建設(shè)、貿(mào)易、房地產(chǎn)開發(fā)、旅游等；第三，募集資金用途暫時均用于“借新還舊”。
基于以上特點(diǎn)，我們認(rèn)為“市場化經(jīng)營主體”尚未達(dá)到完全獨(dú)立經(jīng)營的“產(chǎn)業(yè)類”平臺的標(biāo)準(zhǔn)，主營業(yè)務(wù)無法完全剝離與政府的關(guān)系，募集資金流向也不如“產(chǎn)業(yè)類”自由，這部分城投具有一定的“平臺屬性”，在性質(zhì)上處于“平臺類”和“產(chǎn)業(yè)類”之間，為從前的城投平臺向產(chǎn)業(yè)類轉(zhuǎn)型過程中的過渡狀態(tài)。
這部分城投，已經(jīng)發(fā)出市場化的宣言，既是目前融資的需要，也是未來轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，開始往市場化和產(chǎn)業(yè)方向走了。
五、新分類下城投未來定位和發(fā)展
綜合以上的分析，結(jié)合35號文，城投未來按照“平臺類”、“轉(zhuǎn)型類”和“產(chǎn)業(yè)類”三大類，定位和所走的發(fā)展方向也不同。
“平臺類”城投靠政府，這類企業(yè)主要的資產(chǎn)是政府代建工程的存貨、固定資產(chǎn)、應(yīng)收款等，靠借新還舊以及政府財(cái)政逐步化解債務(wù)。目前政策上看，是從源頭控制新建項(xiàng)目，基礎(chǔ)設(shè)施、土地整理等代建類業(yè)務(wù)逐步減少，純粹做這類業(yè)務(wù)的公司逐漸退出歷史舞臺，在這個過程中集團(tuán)企業(yè)逐步向第二類公司轉(zhuǎn)型，通過經(jīng)營性業(yè)務(wù)和收入，保障利息償還。
“轉(zhuǎn)型類”城投靠城市，這類企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表中主要是城市的國有資產(chǎn)，主要服務(wù)于民生和城市公用事業(yè)，開展供水、供熱、燃?xì)?、污水處理、垃圾處理、保障房、交通、工程施工等業(yè)務(wù)，利潤水平較低，具有一定的公益性、功能性屬性，承接債券市場資金、政策性銀行資金、商業(yè)銀行信貸資金等。這類企業(yè)可以考慮整合重組，區(qū)分公益性業(yè)務(wù)以及經(jīng)營性業(yè)務(wù)，按照“資源相同、主業(yè)相近、業(yè)務(wù)相關(guān)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同”的原則，分別由新的主體進(jìn)行運(yùn)營。
“產(chǎn)業(yè)類”城投靠產(chǎn)業(yè)，資產(chǎn)負(fù)債表中主要是產(chǎn)業(yè)類資產(chǎn)，具有較好的收入和利潤水平，承接各類金融資源、融通產(chǎn)業(yè)資本。其業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和利潤構(gòu)成，能夠滿足“335”要求：非經(jīng)營性資產(chǎn) (城建類資產(chǎn)) 占總資產(chǎn)比重不超過30%，非經(jīng)營性收入（城建類收入）占總收入比重不超過30%，財(cái)政補(bǔ)貼占凈利潤比重不得超過50%。服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，第一種路徑是直接涉足某產(chǎn)業(yè)，要找到“掙錢的生意和產(chǎn)業(yè)”，還要有市場化的人才和機(jī)制，把產(chǎn)業(yè)做好，這條路徑對很多城投是比較難的，所以選擇具有地方國企身份優(yōu)勢和一定壟斷屬性的產(chǎn)業(yè)入手，例如金融產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)、交通產(chǎn)業(yè)等，是比較可行的路徑。第二種路徑是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持，例如為產(chǎn)業(yè)提供配套載體、數(shù)據(jù)資源、資金投資、資源賦能等，通過介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值、資本增值。數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表、REITs發(fā)行、注冊制全面推進(jìn)、大力發(fā)展一流投資機(jī)構(gòu)等政策，為產(chǎn)業(yè)類企業(yè)資產(chǎn)增值、資金融通、投資退出等提供了機(jī)遇，產(chǎn)業(yè)類城投神形兼?zhèn)浞接幸黄斓亍?/span>