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在數(shù)字化時(shí)代，數(shù)據(jù)被譽(yù)為“新的石油”，據(jù)麥肯錫計(jì)算，公共數(shù)據(jù)規(guī)模占全社會(huì)數(shù)據(jù)規(guī)模的80%左右，我國公共數(shù)據(jù)具有的潛在開放價(jià)值為10萬億元-15萬億元，“數(shù)據(jù)財(cái)政”有望接棒“土地財(cái)政”。

在“數(shù)據(jù)財(cái)政”的熱潮下，各個(gè)地方都在積極探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)變現(xiàn)的商業(yè)模式。例如去年，衡陽與懷化就對(duì)城市公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣進(jìn)行了探索。雖然后續(xù)被相繼叫停，但也引發(fā)了極大的反響。

那么既安全合規(guī)又符合商業(yè)化邏輯的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)之路到底要如何走？本文通過對(duì)當(dāng)前北京、杭州等多地的實(shí)踐做法進(jìn)行總結(jié)與分析，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)落地提供參考。

2023年11月15日，湖南衡陽宣布引發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注的“政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”被緊急叫停，原因是行政審批局于14日來函要求暫停，衡陽行政審批局在當(dāng)?shù)刂饕氊?zé)包括推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放共享，該項(xiàng)目暫停也就是意味著行政審批局認(rèn)為這樣拍賣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是不合宜的。

不久之后，12月12日，懷化市公共資源交易中心網(wǎng)也發(fā)布公告，宣布懷化市本級(jí)大數(shù)據(jù)處置項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目終止，公告指出，項(xiàng)目終止的原因是，“因項(xiàng)目有重大變化，現(xiàn)對(duì)懷化市本級(jí)大數(shù)據(jù)處置項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目進(jìn)行終止”。

雖然官方對(duì)于交易叫停的原因并未做出明確解釋，但有鑒于公共數(shù)據(jù)的特殊屬性，如場(chǎng)景依賴性、共享性、時(shí)效性、可加工性等，以及當(dāng)前條件上尚不成熟，包括制度的頂層設(shè)計(jì)、政企的合作界面、公共數(shù)據(jù)運(yùn)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境等方面存在的缺失，以及由此可能引發(fā)的隱債風(fēng)險(xiǎn)等，這個(gè)結(jié)果也并不令人意外。

事實(shí)上，對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，國家層面一直保持積極鼓勵(lì)的態(tài)度。根據(jù)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，對(duì)“用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)”可有條件無償合用，而對(duì)“用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)”可有條件有償使用。

對(duì)此，各地方積極探索，尤其是可有條件有償使用的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)，除上海的統(tǒng)一授權(quán)模式（上海市授權(quán)上海大數(shù)據(jù)集團(tuán)負(fù)責(zé)統(tǒng)一歸集公共數(shù)據(jù)，開展數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作）外也涌現(xiàn)出一些特色實(shí)踐之路，如浙江（杭州、寧波）、山東（青島）、湖南（長(zhǎng)沙）、北京、上海、廣東等。

表1  杭州、青島、長(zhǎng)沙、北京的政策授權(quán)框架

該模式下依據(jù)不同主題/領(lǐng)域/場(chǎng)景/區(qū)域，由政府公共數(shù)據(jù)部門授予多個(gè)不同屬性的運(yùn)營(yíng)主體，依據(jù)行業(yè)特點(diǎn)開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，對(duì)于數(shù)據(jù)進(jìn)行加工、運(yùn)營(yíng)與產(chǎn)品開發(fā)服務(wù)等。

典型代表如北京市面向不同行業(yè)打造多個(gè)公共數(shù)據(jù)專區(qū)，針對(duì)金融行業(yè)，授權(quán)北京金融控股全資子公司北京金融大數(shù)據(jù)公司為金融專區(qū)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位。

還有杭州、寧波、溫州，尤其是寧波對(duì)運(yùn)營(yíng)單位的授權(quán)方式提出了明確的要求與條件。在《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)寧波市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理實(shí)施細(xì)則（試行）的通知》明確提出“申請(qǐng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的單位要圍繞擬申請(qǐng)使用的公共數(shù)據(jù)和擬開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品、服務(wù)，在規(guī)定期限內(nèi)向市公共數(shù)據(jù)主管部門提出測(cè)試驗(yàn)證申請(qǐng)，并按照要求提交相關(guān)的公共數(shù)據(jù)清單、開發(fā)方式及市場(chǎng)化應(yīng)用方案”，而市大數(shù)據(jù)局則在應(yīng)在免費(fèi)為運(yùn)營(yíng)單位提供最長(zhǎng)不超過6個(gè)月免費(fèi)數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室服務(wù)，并根據(jù)測(cè)試驗(yàn)證報(bào)告及專家評(píng)審意見最終確定運(yùn)營(yíng)單位。

該模式采用兩級(jí)授權(quán)形式，完成公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)及加工的授權(quán)。

首先由市政府整體授權(quán)具有國資背景的公司承擔(dān)該地區(qū)所有公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)（公共數(shù)據(jù)綜合運(yùn)營(yíng)商/或分類運(yùn)營(yíng)商），再由運(yùn)營(yíng)方依據(jù)不同行業(yè)/場(chǎng)景，分散授權(quán)給不同行業(yè)數(shù)據(jù)開發(fā)方，開發(fā)滿足場(chǎng)景需求的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。

如長(zhǎng)沙授權(quán)市授權(quán)多個(gè)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)行數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)，再引入多主體開展數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)“運(yùn)營(yíng)+加工”相分離。福建則授權(quán)福建大數(shù)據(jù)集團(tuán)作為公共數(shù)據(jù)資源一級(jí)開發(fā)主體負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)，并由大數(shù)據(jù)公司與二級(jí)開發(fā)主體簽訂數(shù)據(jù)使用進(jìn)行產(chǎn)品開發(fā)。

除此之外，還有如濟(jì)南提出的由“大數(shù)據(jù)主管部門綜合授權(quán)、數(shù)據(jù)提供單位分領(lǐng)域授權(quán)”的綜合授權(quán)方式，需要綜合授權(quán)的由大數(shù)據(jù)主管部門根據(jù)社會(huì)主體的數(shù)據(jù)需求和數(shù)據(jù)提供單位申請(qǐng)，發(fā)布公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)申報(bào)公告，明確授權(quán)方式、授權(quán)范圍、申報(bào)條件、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)及其他有關(guān)要求；需要分領(lǐng)域授權(quán)的，由數(shù)據(jù)提供單位會(huì)同大數(shù)據(jù)主管部門組織第三方專家進(jìn)行綜合評(píng)審，初步確定運(yùn)營(yíng)單位名單并向社會(huì)公示。

雖然目前各地對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的探索進(jìn)展并不一致，但大體上對(duì)政企之間的分工界面達(dá)成了基本的共識(shí)，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)治理、以及運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（域）及相關(guān)實(shí)驗(yàn)室等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，運(yùn)營(yíng)單位則在獲得授權(quán)后在該運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（域）上對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行加工與商業(yè)化運(yùn)營(yíng)。而這也將進(jìn)一步產(chǎn)生相關(guān)成本費(fèi)用承擔(dān)的問題，對(duì)此，寧波也提出了解決方案，可供借鑒：

一是運(yùn)營(yíng)單位在數(shù)據(jù)加工處理或提供服務(wù)過程發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)存在質(zhì)量問題的，可向公共數(shù)據(jù)主管部門提供數(shù)據(jù)資源質(zhì)量治理需求；

二是運(yùn)營(yíng)單位使用市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)（域）的計(jì)算資源，則需承擔(dān)相應(yīng)成本；

三是運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)無償協(xié)助數(shù)據(jù)提供單位開展數(shù)據(jù)資源質(zhì)量治理。

地方應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，在數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表的政策紅利背景下，按照“數(shù)據(jù)資源化、資源產(chǎn)品化、產(chǎn)品資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化”的整體邏輯，率先出臺(tái)系列專門針對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的政策法規(guī)，對(duì)多方利益主體的權(quán)責(zé)界面、職責(zé)分工等方面進(jìn)一步完善，引領(lǐng)公共數(shù)據(jù)類的資產(chǎn)入表的試點(diǎn)工作。

除此以外，還可出臺(tái)一定的配套的產(chǎn)業(yè)政策來培育和激勵(lì)數(shù)商生態(tài)，例如稅收返還、補(bǔ)貼等方式，或在數(shù)據(jù)層，配套出臺(tái)了相應(yīng)的專項(xiàng)資金激勵(lì)第三方運(yùn)營(yíng)主體能夠積極投入要素化產(chǎn)品的生產(chǎn)，例如將數(shù)據(jù)加工為安全的API管道等。

圖1：數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表流程圖

由于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)未有頂層設(shè)計(jì)，因此在地方實(shí)踐中有較大的嘗試空間。

當(dāng)前不同的運(yùn)營(yíng)模式和授權(quán)模式的設(shè)計(jì)，也是因?yàn)椴煌牡胤接兄耆灰粯拥纳鐣?huì)-經(jīng)濟(jì)環(huán)境、不一樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平、不一樣的數(shù)字化生態(tài)和信息化基礎(chǔ)、不一樣的產(chǎn)業(yè)聚焦和治理重點(diǎn)，因此地方在開展授權(quán)運(yùn)營(yíng)時(shí)相應(yīng)需要有針對(duì)性的采用不同的模式：

如重點(diǎn)依賴本地單一國企，撬動(dòng)當(dāng)?shù)刎S富數(shù)商生態(tài)等；

如無條件開放的數(shù)據(jù)，可選擇集中授權(quán)的方式，交由公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位自行選擇開發(fā)利用。受限開放類型，以行業(yè)主導(dǎo)或者具體場(chǎng)景為依托開展授權(quán)運(yùn)營(yíng)的方式更符合安全性和高效性的要求。

各地授權(quán)政策中對(duì)于運(yùn)營(yíng)主體提出了將對(duì)運(yùn)營(yíng)主體的篩選程序、運(yùn)營(yíng)成效的評(píng)估考核等，如寧波提出“一場(chǎng)景一授權(quán)，一授權(quán)一預(yù)案”“公共數(shù)據(jù)主管部門會(huì)同有關(guān)單位或委托第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)該單位執(zhí)行協(xié)議情況進(jìn)行年度評(píng)估”，這也就對(duì)運(yùn)營(yíng)主體的場(chǎng)景挖掘能力與場(chǎng)景運(yùn)營(yíng)能力提出了更高的要求。

如在公益性場(chǎng)景方面，包括在公共安全、市場(chǎng)監(jiān)督、交通管理、城市建設(shè)、城市服務(wù)、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、綠色環(huán)保等場(chǎng)景實(shí)現(xiàn)落地應(yīng)用。

商業(yè)化應(yīng)用場(chǎng)景方面，目前金融領(lǐng)域的征信、貸款、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)場(chǎng)景先行，跑通了公共數(shù)據(jù)助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鏈路，涉農(nóng)或中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶的普惠金融提效、基于醫(yī)保數(shù)據(jù)聚合實(shí)現(xiàn)的智能核保，以及應(yīng)用供電、供水、環(huán)保排放等多源數(shù)據(jù)融合的綠色金融惠企政策落地等。

此外，也有地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)在其他行業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，比如杭州規(guī)劃的綜合體數(shù)字化運(yùn)營(yíng)賦能以及生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈和要素鏈的融合等。

表2 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)場(chǎng)景實(shí)踐

（資料來源：網(wǎng)絡(luò)公開資料，卓遠(yuǎn)整理）

附：各地?cái)?shù)據(jù)集團(tuán)組建情況盤點(diǎn)（不完全統(tǒng)計(jì)）

（資料來源：網(wǎng)絡(luò)公開資料，卓遠(yuǎn)整理）