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去年《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見》（35號(hào)文）出臺(tái)時(shí)，列舉了12個(gè)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)省份，包括天津、內(nèi)蒙、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏，讓人大跌眼鏡的是，作為“西部崛起”的明星城市重慶赫然在列。
根據(jù)重慶市財(cái)政局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，重慶2023年底債務(wù)余額為12258億元，債務(wù)率148%。相較于2022年提高了18個(gè)百分點(diǎn)，債務(wù)率超過了財(cái)政部設(shè)定的120%警戒線，因此進(jìn)入12個(gè)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)省份的名單。
早年間重慶通過打造“八大投”及渝富，利用國開行提供的政策資金高效處置不良資產(chǎn)，積累了大量的土地儲(chǔ)備，再由“八大投”進(jìn)行消化，完成基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)?；ㄌ岣吡送恋氐墓乐?，進(jìn)而撬動(dòng)更多的金融資源投入基建，如此循環(huán)往復(fù)。
這套發(fā)展模式，在城市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化起步階段，以及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，都是地方政府整合各類資源、增強(qiáng)融資信用、破解發(fā)展資金難題的有效手段，是先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有力推手。尤其是在市場信號(hào)薄弱的地區(qū)，借助融資平臺(tái)獲取長周期、低利息的融資彌補(bǔ)財(cái)政缺口，以加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，是非常合理的路徑選擇。
重慶也因此創(chuàng)造了GDP增速連年保持兩位數(shù)的經(jīng)濟(jì)奇跡，受到世界銀行的大力表彰，引得各地紛紛效仿。
但是“八大投”也在市場上引發(fā)了不小的爭議，一是固定投資/GDP的占比較高，投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的模式過猛，一定程度上存在對(duì)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的透支；
二是“八大投”作為國企大包大攬的業(yè)務(wù)模式，會(huì)擠占民營企業(yè)的發(fā)展空間，影響重慶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與營商環(huán)境。
其中功過，即使放在現(xiàn)在也難以評(píng)說。
在此我們梳理了重慶建立“八大投”的動(dòng)因和多年來的發(fā)展歷程，只為當(dāng)前城投重組與轉(zhuǎn)型提供借鑒與參考。
一、渝富與“八大投”
渝富——重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，是重慶市的地方金控集團(tuán),主要業(yè)務(wù)包括處置不良資產(chǎn)（主要來自于國企），并借勢推進(jìn)負(fù)債國企改造，同時(shí)還具有金融控股、土地儲(chǔ)備等功能，在重慶國企體系中扮演了核心角色。但渝富的組建和運(yùn)作，很大程度上有賴于渝富背后重慶市政府的強(qiáng)大操盤能力，相對(duì)于“八大投”而言可復(fù)制性有限。如果大家感興趣，我們以后會(huì)另開一篇，討論渝富的運(yùn)作機(jī)制。
而“八大投”則是典型的城投企業(yè)，在江湖上的名聲可謂如雷貫耳，又早早開啟了市場化轉(zhuǎn)型，在如今中央要求壓降融資平臺(tái)，各地紛紛推動(dòng)城投重組為產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的大背景下，具有極強(qiáng)的學(xué)習(xí)借鑒價(jià)值。
2002年，時(shí)任重慶市副市長的黃奇帆認(rèn)為，就基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投融資而言，如果某個(gè)門類今后10年有1000億-3000億元的投資量，原則上就應(yīng)有一個(gè)專業(yè)的投資集團(tuán)。
如果資金規(guī)模過大，此時(shí)就會(huì)出現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)遞減，而且不易管好、管細(xì)；如果資金過于分散，每一個(gè)項(xiàng)目都由一個(gè)主體運(yùn)營，則會(huì)導(dǎo)致無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)與融資信用。因此，根據(jù)對(duì)未來重慶的發(fā)展規(guī)劃與投融資的客觀規(guī)律，組建了重慶“八大投”。
表1 重慶“八大投”概述
二、資金來源
“八大投”成立的目的，是通過市場化融資的能力為城市建設(shè)提供資金保障。市場化融資需要資本金作為信用基礎(chǔ)，八大投的資本金從何而來？
（一）國債
1999年為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，中央投到重慶的國債累計(jì)有250億元，被分別注入了“八大投”。
例如重慶高投建設(shè)高等級(jí)公路時(shí)，就是以國債和市政府配套資金為本金，通過向銀行貸款補(bǔ)足資金缺口。由于不需要區(qū)縣提供配套資金，重慶高投短短一年即完成了1000公里的高等級(jí)公路建設(shè)，使重慶所有區(qū)縣到主城的通行時(shí)間縮短到8小時(shí)以內(nèi)。而就在一年前，有些區(qū)縣到主城還需要2-3天。
（二）規(guī)費(fèi)
這部分主要包括高速公路收費(fèi)、路橋收費(fèi)、城市配套費(fèi)等各類規(guī)費(fèi)，2002-2015年累計(jì)大約250-300億元，作為資本金注入了“八大投”。
例如重慶主城原本有“7橋、1隧、13條路”，主要是以BOT模式建造，因此建成后一直設(shè)卡收費(fèi)回收成本。
按理來說城市內(nèi)部的交通基礎(chǔ)設(shè)施，屬于政府公共服務(wù)范疇，不應(yīng)收取費(fèi)用，但苦于財(cái)政壓力問題一直難以解決。
2002年由重慶城投向銀行貸款200多億元，一次性收回存量收費(fèi)路橋隧的所有權(quán)，且新建路橋隧也不再新增收費(fèi)系統(tǒng)。這筆貸款產(chǎn)生的利息大約為10億元/年，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施需要4億元/年的維護(hù)成本。
覆蓋這些費(fèi)用的方法是發(fā)行通行年票，通行年票的定價(jià)為2000元，比當(dāng)時(shí)每輛機(jī)動(dòng)車年均所交過路過橋費(fèi)5000元降低了60%。而隨著主城區(qū)機(jī)動(dòng)車保有量的不斷增加，年票收入從2-3億元逐步增加到25億元，付息之余還可以較大幅度還本。2017年底路橋回購債務(wù)基本還清，2018年起重慶主城區(qū)即不再收取路橋通行年費(fèi)。
（三）土地
2002-2003年，重慶一次性集中儲(chǔ)備了主城區(qū)40多萬畝土地，掌握了主城區(qū)近一半的可建設(shè)用地，之后細(xì)水長流，每年開發(fā)5%即2萬畝左右。
以重慶地產(chǎn)為例，其儲(chǔ)備土地每年有進(jìn)有出，但始終保持手上有2萬畝的土地權(quán)證。“八大投”土地儲(chǔ)備形成的資本，靜態(tài)價(jià)值超過千億。
（四）存量資產(chǎn)
重慶市政府將過去幾十年形成的基礎(chǔ)設(shè)施等存量資產(chǎn)劃給了“八大投”，總價(jià)值約200億元。
例如2003年，市級(jí)以上政府資金投入建設(shè)的水利項(xiàng)目，都被劃轉(zhuǎn)為重慶水利的原始資產(chǎn)，未來的水利投資也都匯總到重慶水利。
（五）財(cái)政撥款
由于“八大投”作為地方政府投融資平臺(tái)，大多參與的是公益性項(xiàng)目，承擔(dān)了一定公共服務(wù)職能，因此財(cái)政會(huì)撥出一定款項(xiàng)，供其用于長期經(jīng)營。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003-2015年，通過國債、規(guī)費(fèi)、土地、存量資產(chǎn)和財(cái)政撥款等各種途徑注入“八大投”的資本金大約2000多億元，加上10年來“八大投”近10萬畝的儲(chǔ)備土地，扣除開發(fā)成本后批租轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)凈收入3000多億元。
以此為信用基礎(chǔ)，“八大投”累計(jì)融資超過5000億元，完成高速公路、鐵路、水利、環(huán)境設(shè)施等重大工程總投資額約6000億元。
（數(shù)據(jù)來源：《重組與突破》，黃奇帆）
三、債務(wù)壓力與退出機(jī)制
如此大規(guī)模的投融資，使重慶“八大投”的業(yè)務(wù)滲入了城市基礎(chǔ)建設(shè)的方方面面，有利的一面是短時(shí)間內(nèi)有力地推動(dòng)了重慶地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展。
但需要注意的是，規(guī)模體量越來越大的“八大投”將資金持續(xù)投向公益性、準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，且受制于重慶多山地形特征的制約，重慶對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求大且投入高，需要通過大量融資來維持，前期投入高，后期回收慢、收益少或零收益，造成企業(yè)負(fù)債率增高，經(jīng)營性現(xiàn)金流壓力大。
2008年金融危機(jī)后，為配合中央提倡的4萬億基建計(jì)劃，重慶當(dāng)時(shí)配合推出1萬億元投資計(jì)劃，全市實(shí)施大量重點(diǎn)項(xiàng)目，債務(wù)規(guī)模嚴(yán)重攀升，對(duì)市財(cái)政、“八大投”都造成了相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)，退平臺(tái)逐漸提上了日程。
（一）風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)制度
事實(shí)上這些問題在“八大投”建立之初并非沒有預(yù)見，為了保障“八大投”的良好信用，重慶市政府制定了頗為嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)制度：
一是凈資產(chǎn)和負(fù)債要平衡，
二是集團(tuán)的現(xiàn)金流要平衡，
三是投入與產(chǎn)出或投入與資金來源要平衡。
同時(shí)為了防止隱性債務(wù)，要求：
財(cái)政不直接提供融資擔(dān)保，
八大投之間也禁止互相擔(dān)保，
財(cái)政專項(xiàng)資金要?？顚Ｓ?。
同時(shí)，按照建立之初的設(shè)想，當(dāng)市場條件成熟，人均公益產(chǎn)品規(guī)模達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平時(shí)，就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場對(duì)資源配置的決定性作用，“八大投”中的部分融資平臺(tái)也將完成“脫虛向?qū)?rdquo;的轉(zhuǎn)變，退出地方投融資平臺(tái)，轉(zhuǎn)型為經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。
按照預(yù)期，八大投的生命周期為10-15年。
（二）退出機(jī)制
一是通過特許經(jīng)營模式招商引資，例如重慶高速將部分高速公路轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本經(jīng)營。
二是整體上市，例如重慶水務(wù)，引入歐洲最大的水務(wù)集團(tuán)——法國蘇伊士環(huán)能集團(tuán)作為戰(zhàn)略投資者，于2010年成功上市，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范的公眾企業(yè)。
三是產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型。2006年，重慶市建設(shè)投資公司通過整合煤炭、燃?xì)?、電力、頁巖氣業(yè)務(wù)，重組為重慶市能源投資集團(tuán)有限公司（以下簡稱重慶能投）。
同年重慶市高等級(jí)公路投資有限公司，在高等級(jí)公路建設(shè)基本結(jié)束后，合并長江三峽、烏江畫廊、山水都市等重慶市國有旅游資源，重組為為重慶交通旅游投資集團(tuán)有限公司（以下簡稱重慶交投）。
當(dāng)然退平臺(tái)并不一定意味著轉(zhuǎn)型成功。重慶能投早在2006年就進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型，意在通過金融資源和能源資源的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，在電力市場化改革中大展拳腳。當(dāng)時(shí)重慶能投是重慶市最大的煤炭生產(chǎn)企業(yè)，同時(shí)其民用天然氣輸配業(yè)務(wù)在重慶市的市場占有率達(dá) 80%，參控股電廠的總裝機(jī)容量約占重慶市裝機(jī)容量的 70%。有極強(qiáng)的區(qū)域壟斷地位。
但其后續(xù)發(fā)展的過程卻并不盡如人意。重慶能投自身盈利能力有限，且負(fù)債率常年維持在70%以上。2016年起因環(huán)保政策收緊、能源政策轉(zhuǎn)向等原因?qū)е旅弘娛杖氪蠓陆担?017年到2021年，連續(xù)五年虧損，一直依靠政府補(bǔ)貼維持經(jīng)營。由于事故頻發(fā)，2020年底重慶政府決定關(guān)停全市全部煤礦，2021年3月重慶能投因無力歸還到期的平安銀行銀行承兌匯票6.85億元、浙商銀行信用證2.3億元，構(gòu)成違約。2022年破產(chǎn)重組，黯然退場。
四、結(jié)語
經(jīng)過一系列的并購重組，重慶高投、重慶水務(wù)、重慶建投相繼退出，“八大投”實(shí)際上已經(jīng)變成了“五大投”。
隨著重慶市內(nèi)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)力度的不斷增強(qiáng)，多數(shù)平臺(tái)的城投屬性已經(jīng)偏弱，在業(yè)務(wù)方面，重慶地產(chǎn)、重慶交投、重慶城投還涉及一定比例的基建業(yè)務(wù)，主要為土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施代建業(yè)務(wù)，其余主體已基本不涉及公益性業(yè)務(wù)。
此后重組整合的重點(diǎn)已經(jīng)從為城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展募集資金，轉(zhuǎn)變?yōu)榫徑鈧鶆?wù)壓力，而這也是當(dāng)前絕大多數(shù)城投公司面臨的主要問題。
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