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2020年2月26日，財(cái)政部出臺(tái)了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)），此辦法是在《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）的基礎(chǔ)上修訂而成。本文將結(jié)合《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）、《PPP項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引（征求意見稿）》（財(cái)辦金〔2019〕39號(hào)），聚焦熱點(diǎn)解讀財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文的亮點(diǎn)和局限性以及對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的影響進(jìn)行分析。
一、《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》亮點(diǎn)分析
1、適用范圍“一縮一放”釋放積極信號(hào)
《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文”）適用范圍“從財(cái)政支出縮小至項(xiàng)目支出”，而同時(shí)廢止的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)文”）包括了基本支出績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)和部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，可以預(yù)見后續(xù)財(cái)政部會(huì)陸續(xù)出臺(tái)基本支出和部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法。
同時(shí)，財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文界定了四本預(yù)算中的“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”的項(xiàng)目支出適用本辦法，并將涉及一般公共預(yù)算的政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目明確納入到項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)合并實(shí)施，這對(duì)近兩年一直沒有頂層制度的PPP績(jī)效管理工作無疑指明了方向。
2、區(qū)分了三種不同績(jī)效評(píng)價(jià)方式
新增了單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)的概念描述，并明確界定項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)分為單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)三種方式，即單位自評(píng)應(yīng)由項(xiàng)目單位自主實(shí)施，即“誰支出、誰自評(píng)”。部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)應(yīng)在單位自評(píng)的基礎(chǔ)上開展，必要時(shí)可委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施。同時(shí)，增加了部門委托第三方開展績(jī)效評(píng)價(jià)要體現(xiàn)委托人與項(xiàng)目實(shí)施主體相分離的原則，一般由主管財(cái)務(wù)的機(jī)構(gòu)委托（即不可由部門的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)委托，一般由計(jì)財(cái)股、計(jì)財(cái)科、計(jì)財(cái)處委托），確?？?jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)立、客觀、公正。
3、確定績(jī)效評(píng)價(jià)期限及內(nèi)容
確定績(jī)效評(píng)價(jià)期限包括年度、中期及項(xiàng)目實(shí)施期結(jié)束后，提出對(duì)于實(shí)施期5年及以上的項(xiàng)目，應(yīng)適時(shí)開展中期和實(shí)施期后績(jī)效評(píng)價(jià)。
確定單位自評(píng)對(duì)象包括納入政府預(yù)算的所有項(xiàng)目支出，規(guī)定了單位自評(píng)的主要內(nèi)容。界定了財(cái)政和部門評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，并提出部門評(píng)價(jià)原則上應(yīng)以5年為周期，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)項(xiàng)目全覆蓋。
4、重新認(rèn)定不同績(jī)效評(píng)價(jià)方式——績(jī)效指標(biāo)權(quán)重設(shè)置
單獨(dú)提出了單位自評(píng)指標(biāo)范圍，并規(guī)定權(quán)重設(shè)置，原則上預(yù)算執(zhí)行率10%、產(chǎn)出指標(biāo)50%、效益指標(biāo)30%、服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)10%。強(qiáng)調(diào)財(cái)政和部門評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重應(yīng)突出結(jié)果導(dǎo)向，原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%。
5、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果形成方式以及公開方式的變化
單位自評(píng)結(jié)果由原來的績(jī)效報(bào)告變?yōu)榭?jī)效自評(píng)表；財(cái)政和部門評(píng)價(jià)結(jié)果仍以績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的形式體現(xiàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)工作和結(jié)果應(yīng)依法接受審計(jì)監(jiān)督。
同時(shí)，增加各部門績(jī)效自評(píng)結(jié)果應(yīng)隨同部門決算向本級(jí)財(cái)政部門報(bào)送；增加各級(jí)財(cái)政部門、預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)按照要求將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分別編入政府決算和本部門決算，報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，并依法予以公開。
6、構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制
績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)與預(yù)算安排、政策調(diào)整、改進(jìn)管理實(shí)質(zhì)性掛鉤，體現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和激勵(lì)相容導(dǎo)向，有效要安排、低效要壓減、無效要問責(zé)。同時(shí)，增加“法律責(zé)任”章節(jié)，對(duì)使用財(cái)政資金嚴(yán)重低效無效并造成損失的責(zé)任人，要按照相關(guān)規(guī)定追責(zé)問責(zé)。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的資金使用單位和個(gè)人違法行為和在績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作中存在的違法違紀(jì)行為，要依法依規(guī)追究責(zé)任。
二、《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》局限性分析
1、未能建立全過程預(yù)算績(jī)效管理鏈條
新出臺(tái)的財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文僅僅從傳統(tǒng)后評(píng)價(jià)的視角對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)做了明確的規(guī)定，未能從項(xiàng)目全生命周期貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“中發(fā)〔2018〕34號(hào)文”）精神，構(gòu)建全過程預(yù)算績(jī)效管理鏈條。
目前，各省、市、區(qū)（縣）都在依據(jù)中發(fā)〔2018〕34號(hào)文，出臺(tái)各省、市、區(qū)（縣）預(yù)算績(jī)效管理辦法，構(gòu)建全過程預(yù)算績(jī)效管理鏈條。大力開展項(xiàng)目支出績(jī)效前評(píng)價(jià)，即開展事前績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必備要件；其次，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，各級(jí)財(cái)政部門將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)；同時(shí)，做好項(xiàng)目實(shí)施過程中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，確?？?jī)效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)，而財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文都未提及，此文件后續(xù)如無法盡快出臺(tái)與中發(fā)〔2018〕34號(hào)文“全過程、全覆蓋”相呼應(yīng)的配套政策，將給各地全面預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)施帶來上層政策的混亂，不利于推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理，甚至影響過去5年間在部分試點(diǎn)地區(qū)取得的成績(jī)。
2、過于依賴項(xiàng)目單位自評(píng)價(jià)
財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文一大亮點(diǎn)，即新增了單位自評(píng)的概念描述，并明確界定項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)分為單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)三種方式，單位自評(píng)應(yīng)由項(xiàng)目單位自主實(shí)施，即“誰支出、誰自評(píng)”。單位自評(píng)結(jié)果由原來的績(jī)效報(bào)告變?yōu)榭?jī)效自評(píng)表，部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)應(yīng)在單位自評(píng)的基礎(chǔ)上開展，此舉簡(jiǎn)化了績(jī)效評(píng)價(jià)工作。
雖然單位自評(píng)是首次在部級(jí)規(guī)范中提出，但在預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)的數(shù)年間在各地均有不同程度的實(shí)踐。結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，單位自評(píng)中存在項(xiàng)目單位績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)薄弱，項(xiàng)目實(shí)施過程關(guān)鍵資料缺失等實(shí)際問題，僅僅依靠項(xiàng)目單位績(jī)效自評(píng)表，財(cái)政部門和預(yù)算單位短期內(nèi)無法熟知項(xiàng)目本身，部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)也無法完成高質(zhì)量的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，此舉可能導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)變成走形式、過流程。同樣需要進(jìn)一步對(duì)自評(píng)的組織、標(biāo)準(zhǔn)和要求提出更加明確的規(guī)定。
三、《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理影響分析
1、“財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理與PPP項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理”合并實(shí)施
2018年，中發(fā)〔2018〕34號(hào)文作為頂層文件正式出臺(tái)，提出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理格局，這也就意味著預(yù)算績(jī)效管理體系將延伸至PPP項(xiàng)目領(lǐng)域，此前不斷被提及的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理也是PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段的核心工作內(nèi)容。
目前的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系僅有《PPP項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引（征求意見稿）》（財(cái)辦金〔2019〕39號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)辦金〔2019〕39號(hào)（征求意見稿）”）充分結(jié)合現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理框架，既保持貼合PPP項(xiàng)目實(shí)際，又符合財(cái)政預(yù)算支出的基本要求，雖然正式文件尚未發(fā)布，但“兩類”績(jī)效管理存在合并實(shí)施的基礎(chǔ)。此前，南京卓遠(yuǎn)曾結(jié)合國(guó)家全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的政策文件要求，提出PPP項(xiàng)目應(yīng)建立全方位、多層次、全過程的績(jī)效管理，從頂層制度設(shè)計(jì)角度將PPP項(xiàng)目績(jī)效管理納入財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理一般框架中。而財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文的出臺(tái)，進(jìn)一步印證了PPP項(xiàng)目績(jī)效管理納入財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)方向。
2、PPP項(xiàng)目績(jī)效管理不能只關(guān)注項(xiàng)目后評(píng)價(jià)
與前文所述局限性一樣，雖然明確了正確的方向，但僅財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文同樣會(huì)造成PPP項(xiàng)目在參照實(shí)施時(shí)形成不應(yīng)有的“混亂”局面。
PPP項(xiàng)目重點(diǎn)在運(yùn)營(yíng)期，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理不能只關(guān)注項(xiàng)目事后評(píng)價(jià)，以精細(xì)化的運(yùn)營(yíng)管理提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率是推行PPP模式的本質(zhì)要求，故規(guī)范PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作，應(yīng)基于PPP項(xiàng)目全生命周期視角，在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行階段中，開展績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置，績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等全生命周期管理活動(dòng)，如圖1所示。具體是指在PPP項(xiàng)目中融入“全面實(shí)施績(jī)效管理”理念和要求，各級(jí)政府、財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)將績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用納入項(xiàng)目論證、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、預(yù)算管理、項(xiàng)目執(zhí)行及監(jiān)督的全過程，以績(jī)效管理為手段，以實(shí)施結(jié)果為導(dǎo)向，以績(jī)效提高為目標(biāo)，對(duì)PPP項(xiàng)目預(yù)算資金安排、使用情況實(shí)施全過程管理，以控制并節(jié)約項(xiàng)目資金，最大化確保預(yù)算安排資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，以促進(jìn)PPP項(xiàng)目各參與方按照項(xiàng)目實(shí)施方案及項(xiàng)目合同約定的要求提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目的所開展的各項(xiàng)管理活動(dòng)。
圖1 PPP項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理框架圖
3、PPP項(xiàng)目績(jī)效管理仍應(yīng)以實(shí)施機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)為主
財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文提出項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)以自評(píng)為主，部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)應(yīng)在單位自評(píng)的基礎(chǔ)上開展，此舉在PPP項(xiàng)目績(jī)效管理上局限性更大。因PPP項(xiàng)目投資額巨大，投資周期長(zhǎng)達(dá)10-30年，政府方年度補(bǔ)貼額較大，為更好地對(duì)PPP項(xiàng)目預(yù)算資金安排、使用情況實(shí)施全過程管理，以控制并節(jié)約項(xiàng)目資金，最大化確保預(yù)算安排資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。建議明確PPP項(xiàng)目績(jī)效管理應(yīng)以實(shí)施機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)為主，將項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為績(jī)效管理評(píng)價(jià)主體，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，財(cái)政部門負(fù)責(zé)參與、指導(dǎo)、監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)工作。
在PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中，某些政策文件中以實(shí)施機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)（如《關(guān)于印發(fā)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)文），某些政策文件中以財(cái)政部門為主導(dǎo)（如《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)文）。鑒于實(shí)施機(jī)構(gòu)一般是PPP項(xiàng)目協(xié)議的政府授權(quán)簽署方，對(duì)于PPP項(xiàng)目履約有直接管控權(quán)限和便利，建議由實(shí)施機(jī)構(gòu)為績(jī)效評(píng)價(jià)主體，必要時(shí)委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理評(píng)價(jià)。2月17日正式升級(jí)上線的新版財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)中對(duì)于執(zhí)行階段的相關(guān)項(xiàng)目信息及區(qū)塊鏈管理的框架結(jié)構(gòu)也能有力地印證未來的發(fā)展方向。
對(duì)于實(shí)施機(jī)構(gòu)而言，PPP項(xiàng)目涉及財(cái)政預(yù)算資金支出，按照中發(fā)〔2018〕34號(hào)文，全面實(shí)施預(yù)算管理的要求，財(cái)政部門需要對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的PPP項(xiàng)目財(cái)政資金支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)內(nèi)容主要涉及資金使用合規(guī)性、資金使用經(jīng)濟(jì)性、資金使用效果、開展PPP工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，與PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)部分內(nèi)容相同，為減少重復(fù)評(píng)價(jià)，也為財(cái)政部門加強(qiáng)監(jiān)管實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目公司的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，故財(cái)政部門應(yīng)參與、指導(dǎo)、監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并審核績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。
四、結(jié)語
財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文出臺(tái)意義重大，標(biāo)志著我國(guó)全面實(shí)施績(jī)效管理大背景下績(jī)效評(píng)價(jià)高質(zhì)量發(fā)展將進(jìn)入新的發(fā)展階段，是“十四五"期間開展項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的直接政策依據(jù)。
雖然如前文所述，財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文尚存在一定的局限性，但這并不影響PPP項(xiàng)目績(jī)效管理應(yīng)參照財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文執(zhí)行，而且其也不可能獨(dú)立于財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性框架之外，包括財(cái)辦金〔2019〕39號(hào)文（征求意見稿）作為PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的專項(xiàng)文件，也應(yīng)當(dāng)在中發(fā)〔2018〕34號(hào)、財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文的框架下，對(duì)PPP項(xiàng)目的個(gè)性要求具體深化和細(xì)化，構(gòu)建與全面預(yù)算績(jī)效管理相匹配的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系。
【附件】
《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)）全文
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