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來(lái)源：南京卓遠(yuǎn)
作者：李學(xué)樂(lè) 吳健 閆家廠
從疫情下“史上最長(zhǎng)”公路免費(fèi)
看高速公路的行業(yè)重構(gòu)與發(fā)展建議
為給被新冠疫情打亂的經(jīng)濟(jì)節(jié)奏重新按下“啟動(dòng)鍵”，交通運(yùn)輸部在兩次延長(zhǎng)免收小型客車收費(fèi)公路通行費(fèi)后，再次出臺(tái)通行費(fèi)免費(fèi)政策，從2020年2月17日0時(shí)起，至疫情防控工作結(jié)束，全國(guó)依法通行收費(fèi)公路的所有車輛免收通行費(fèi)，這次“史上最長(zhǎng)”公路免費(fèi)政策一出，真是幾家歡喜幾家愁，雖說(shuō)首當(dāng)其沖的是高速公路公司，但如果我們站在更高的視角，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這不僅僅是公司疫情后“活法”的問(wèn)題，還折射出掩蓋在“免費(fèi)”政策下，高速公路這類具有準(zhǔn)公益性的行業(yè)在城市供給側(cè)改革新常態(tài)下面臨的發(fā)展困境。
一、疫情下“免費(fèi)的午餐”
事實(shí)上，高速公路通行費(fèi)免費(fèi)政策由來(lái)已久，根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》（國(guó)發(fā)【2012】37號(hào)），春節(jié)、國(guó)慶節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)四個(gè)法定節(jié)假日對(duì)7座以下（含7座）載客車輛免收通行費(fèi)。而本次備受關(guān)注的原因在于受疫情影響，交通運(yùn)輸部共延長(zhǎng)了三次，第一次是從2020年1月24日00:00開(kāi)始到1月30日結(jié)束，第二次又將免收期限延長(zhǎng)至2月8日24時(shí)，也就是說(shuō)之前已經(jīng)對(duì)高速公路的通行費(fèi)免收了16天，相較于以往年度多出了9天，只不過(guò)這兩次免收針對(duì)的都是小型客車，而此次將免收通行費(fèi)的對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)大，涵蓋了所有客車、貨車、特種車輛等，且具體截止時(shí)間也未公布，要“至疫情防控工作結(jié)束”，屆時(shí)另行通知。這種多頻次、長(zhǎng)時(shí)間的通行費(fèi)免收政策在我國(guó)公路史上也實(shí)屬罕見(jiàn)。
高速公路通行費(fèi)免費(fèi)政策的實(shí)施有利于緩解疫情防控對(duì)物流及企業(yè)復(fù)工造成的困境，這是毋庸置疑的。這也可以從逐年增長(zhǎng)的重大節(jié)假日小型客車通行減免情況得到印證。而維持在10%左右的通行費(fèi)收入增長(zhǎng)水平也在一定程度上說(shuō)明，高速公路公司，尤其是那些擁有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的公司，雖然會(huì)受到影響，但受益于經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還是擁有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防御能力的。那么我們從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，回歸公路免費(fèi)政策的本質(zhì)，不禁要反問(wèn)天下真的有免費(fèi)的午餐嗎？為何高速公路這類貼近民生的行業(yè)可以推行？
圖2 收費(fèi)公路通行費(fèi)收入情況（單位：億元）
數(shù)據(jù)來(lái)源：交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì)公報(bào)
二、“免費(fèi)”的深度與效率的缺失
公路免費(fèi)政策自從2012年出臺(tái)至今已有8年左右的時(shí)間，帶來(lái)的裨益不勝枚舉，如在當(dāng)時(shí)刺激內(nèi)需、拉動(dòng)消費(fèi)的大背景下，通過(guò)免費(fèi)政策帶動(dòng)旅游與服務(wù)業(yè)，政策效果明顯，但近年隨著時(shí)代的變遷、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政策推行也帶來(lái)了一些問(wèn)題，如節(jié)假日期間已成常態(tài)的“龜速公路”，而這一現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅衍生安全維護(hù)成本，造成經(jīng)濟(jì)損失，也會(huì)影響國(guó)家及各省市形象，讓人顧慮。
從本質(zhì)上來(lái)看，這“免”與“不免”的拉鋸戰(zhàn)，不是“免費(fèi)”政策廣度的問(wèn)題，而要是在評(píng)估經(jīng)濟(jì)效益與效率損失的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)“免費(fèi)”政策深度的問(wèn)題，可以具體拆解為兩個(gè)問(wèn)題：
Q1
既要體現(xiàn)公平，又要兼顧效率，“免費(fèi)”的蛋糕要如何切？
從經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看，“免費(fèi)”政策其實(shí)是一個(gè)再分配的問(wèn)題，因?yàn)檫@邊“直接惠及廣大民眾”推行節(jié)假日免費(fèi)通行，那邊自然也可以通過(guò)適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)年限等方式補(bǔ)償相關(guān)受損利益方，根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，“國(guó)家實(shí)施免費(fèi)政策給經(jīng)營(yíng)管理者合法收益造成影響的，可通過(guò)適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)年限等方式予以補(bǔ)償”。而延時(shí)收費(fèi)不過(guò)是通過(guò)期限錯(cuò)配將節(jié)假日對(duì)出行者的免費(fèi)成本轉(zhuǎn)嫁給了平時(shí)出行者而已。而且目前重大節(jié)假日的通行免費(fèi)針對(duì)的對(duì)象僅為7座以下（含7座）載客車輛，那么8座及8座以上的載客汽車及各類貨車和客貨兩用車這些沒(méi)有享受免費(fèi)政策的出行者的利益又要如何考慮呢？
這些問(wèn)題的出現(xiàn)與收費(fèi)制度的安排密切相關(guān)。當(dāng)初公路免費(fèi)政策出臺(tái)的初衷在于降低物流成本，刺激消費(fèi)，而目前根據(jù)十九大報(bào)告，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，也就是說(shuō)發(fā)展應(yīng)由總量思維轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性思維，因此，我們認(rèn)為高速公路這個(gè)具有準(zhǔn)公益屬性的行業(yè)，尤其是免費(fèi)收費(fèi)的制度安排上，也要與時(shí)俱進(jìn)，以高質(zhì)量發(fā)展為指導(dǎo)，推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革工作。具體建議如下：
1、立足價(jià)格統(tǒng)籌“免收通行費(fèi)”制度安排，推動(dòng)效率變革。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的供需規(guī)律，節(jié)假日高速公路客流量上升，那么高速公路應(yīng)該漲價(jià)，但是作為一項(xiàng)惠及民生的福利政策，其并不具備完全市場(chǎng)化的基礎(chǔ)。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，也許通過(guò)收取擁堵費(fèi)這樣價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制的設(shè)計(jì)，使其與重大節(jié)假日的“免收通行費(fèi)”的制度安排相匹配，是一個(gè)減少效率損失的較好選擇。目前已有部分中心城市開(kāi)始對(duì)收取擁堵費(fèi)的方案進(jìn)行籌劃。尤其對(duì)于公路經(jīng)常擁堵的路段，還可以借鑒美國(guó)高承載道的做法，根據(jù)擁堵程度調(diào)整上浮的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，讓出行者能夠結(jié)合自身的能力自我選擇通行路徑。而且目前隨著智慧公路的推行，我國(guó)也初步擁有了實(shí)施這項(xiàng)機(jī)制的技術(shù)基礎(chǔ)。這從國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化收費(fèi)公路制度改革取消高速公路省界收費(fèi)站實(shí)施方案》要求中看出一些趨勢(shì)，取消的是省界收費(fèi)站，但卻通過(guò)以智慧信息監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)的技術(shù)的應(yīng)用，構(gòu)建新型收費(fèi)體系，來(lái)提升運(yùn)行效率。
表1 客車流量情況
注：數(shù)據(jù)來(lái)源交通運(yùn)輸部
2、依據(jù)城市發(fā)展成熟情況，分類分層施策。鑒于高速公路行業(yè)具有一定的公益性，目前整體收支缺口較大，如2018年收費(fèi)公路通行費(fèi)收入為5552.4億元，支出總額為9621.8億元，收支缺口達(dá)到4069.4億元，比2017年增長(zhǎng)了42.9億元，而不同的城市，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟水平不一致，收支缺口存在分化現(xiàn)象。但需要政府提供資金或政策支持已成為高速公路公司的常態(tài)。而今年受“史上最長(zhǎng)”公路免費(fèi)政策影響，主要以通行費(fèi)收入作為收入來(lái)源的高速公路公司短期內(nèi)將遭受無(wú)收入的困境，預(yù)計(jì)償還債務(wù)本金及利息，公路養(yǎng)護(hù)以及其它維持正常運(yùn)營(yíng)的“剛性”支出將主要依靠融資及政府的補(bǔ)貼支持。通過(guò)對(duì)比各省市財(cái)政一般預(yù)算收入，我們發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)的一般公共預(yù)算水平較低，如貴州、云南、青海、甘肅等，這也在一定程度上反映這些省份對(duì)補(bǔ)貼的支持能力可能相對(duì)較弱。而且不同的城市由于歷史、發(fā)展階段以及地緣等因素，高速公路對(duì)城市發(fā)展的價(jià)值創(chuàng)造模式也會(huì)有所不同，因而對(duì)于公路免費(fèi)政策的實(shí)施，最好還是要分類分層逐步推進(jìn)。
圖3 各省市2018年一般公共預(yù)算收入（億元）
注：數(shù)據(jù)來(lái)源國(guó)家統(tǒng)計(jì)局
Q2
“免費(fèi)”過(guò)后，高速公路要怎樣健康的“活著”？
在疫情下，高速公路單一的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)模式受到了較大的考驗(yàn)。如寧滬高速，收費(fèi)公路通行費(fèi)收入就占據(jù)了集團(tuán)總營(yíng)業(yè)收入的78%，還有山東高速，有超過(guò)96%的營(yíng)業(yè)收入來(lái)源于山東、湖南等四省的收費(fèi)路橋業(yè)務(wù)。而且未來(lái)隨著“八縱八橫”高鐵網(wǎng)的建成與普及，高速公路公司獲取客運(yùn)收入的能力可能也會(huì)進(jìn)一步弱化，而如果仍然按照傳統(tǒng)的模式，受政策影響較大，且面臨的化解債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也較大，那么高速公路公司要如何健康的“活著”？我們認(rèn)為高速公路公司，要推進(jìn)市場(chǎng)化改革，實(shí)現(xiàn)向“投資端”的轉(zhuǎn)型，如河南、山西等省份也在相關(guān)改革文件中，明確提出交投集團(tuán)要探索推進(jìn)股權(quán)多元化改革等要求。具體建議如下：
1、結(jié)合內(nèi)外部?jī)?yōu)勢(shì)，明確定位，選擇轉(zhuǎn)型策略。在實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)高速公路公司的轉(zhuǎn)型方向主要包括兩種，一是山西的“大交控”模式，即組建山西交通控股集團(tuán)有限公司，將多條高速公路、多家交通企業(yè)進(jìn)行整合，通過(guò)統(tǒng)貸統(tǒng)還，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)成立高速公路分公司，強(qiáng)化企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。二是跨界并購(gòu)模式。通過(guò)業(yè)務(wù)拓展，提升企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。如湖北楚天高速通過(guò)收購(gòu)ODM領(lǐng)域的龍頭企業(yè)—三木智能，擴(kuò)展公司業(yè)務(wù)，并引入員工持股計(jì)劃，激發(fā)企業(yè)活力。對(duì)此，高速公路公司要依據(jù)自身能力及資源稟賦優(yōu)勢(shì)情況，選擇適宜的轉(zhuǎn)型策略，兩種模式的推進(jìn)都需要不同的“生態(tài)土壤”，如“大交控”模式主要依賴政府的支持力度，若是加碼“國(guó)有資本投資公司”試點(diǎn)，則成功概率也會(huì)更高。
2、為應(yīng)對(duì)外界不確定性風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)要借助數(shù)字化組織做好應(yīng)急準(zhǔn)備。這次新冠疫情就是一個(gè)“試金石”，部分現(xiàn)金流短缺的高速公路公司受影響波及的程度也比較大。要加強(qiáng)企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，除了業(yè)務(wù)優(yōu)化以外，還要加強(qiáng)組織架構(gòu)的優(yōu)化，提升組織的管理效率。在當(dāng)下，則可以借助數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，將數(shù)字化轉(zhuǎn)型理念嵌入公司的組織管理之中，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建，做好應(yīng)急準(zhǔn)備。