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投融資再平衡背景下區(qū)域開發(fā)綜合解決思路
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在經(jīng)歷了2008-2014年地方政府投融資企業(yè)的發(fā)展、失序、反思和2014-2019年P(guān)PP發(fā)展、突飛猛進(jìn)、理性回歸,到目前為止,地方政府投融資體系中的各方主體應(yīng)該都能重新回歸理性,形成一些共識。第一,為某種投融資機制賦予過多的經(jīng)濟、政治責(zé)任,并人為的、先驗的設(shè)計路徑,出發(fā)點都是好的,但可能不利于該機制在復(fù)雜環(huán)境中的健康成長;第二,在中國城市和經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的情況下,單一方式的投融資機制,是無法有足夠彈性來滿足不同區(qū)域的發(fā)展需求,必然出現(xiàn)背離初衷的異化;第三,有形之手和無形之手最終要接受市場的檢驗,大多數(shù)情況下是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。

南京卓遠(yuǎn)結(jié)合近期對100多個城市、150多家央企子公司、省屬企業(yè)、市屬企業(yè)及市場主體的調(diào)研,認(rèn)為當(dāng)前投融資體系正朝著回歸理性、回歸市場的方向?qū)崿F(xiàn)再平衡。所謂“再平衡”,是指基于三類投融資主體,即政府、國資平臺、社會資本,依據(jù)各自可用的投融資方式,參與到不同屬性項目的合理方式及相互之間的互動合作,從而形成一種有利于地方城市和經(jīng)濟發(fā)展的平衡,參見下圖。

 

投融資再平衡的整體思維導(dǎo)圖

南京卓遠(yuǎn)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),區(qū)域綜合開發(fā)是當(dāng)前東中西部共同面臨的時代主題和城市發(fā)展主要形式,雖然表現(xiàn)形式各異(如產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、特色小鎮(zhèn)、城市街區(qū)、共享農(nóng)莊等),但與傳統(tǒng)單體項目相比,區(qū)域綜合開發(fā)項目在合作范圍、開發(fā)時序、運作方式、土地整理、回報機制以及招采程序等方面均有其特殊性及復(fù)雜性,更無法通過單一的投融資主體使用單一的投融資模式來實現(xiàn)。

 

區(qū)域開發(fā)投融資趨勢研判

自2007年土地出讓實行徹底的“收支兩條線”,區(qū)域開發(fā)項目實行封閉運作的土地出讓收入均需通過“政府性基金預(yù)算”的口子得以安排,且自2016年發(fā)展至今,中央層面在土地儲備的籌資方式、資金來源渠道等方面進(jìn)一步加以規(guī)范,在此期間,PPP模式的相關(guān)政策也對PPP項目內(nèi)涉及的土地供應(yīng)、土地收益處置等實操中存在的問題進(jìn)行大力度糾偏,尤其是今年3月7日最新發(fā)布的財金〔2019〕10號文,明確新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出,這對于主要依靠政府性基金預(yù)算(土地出讓收入)進(jìn)行資金平衡的區(qū)域綜合開發(fā)項目來說,無疑是一個前所未有的嚴(yán)峻考驗。

同時結(jié)合區(qū)域開發(fā)理念的發(fā)展歷程,從傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)模式為主的發(fā)展路徑,過度依賴土地開發(fā)、政策優(yōu)惠及要素成本優(yōu)勢等,到發(fā)展為目前更加強調(diào)人本邏輯,注重產(chǎn)城融合,統(tǒng)籌人才、技術(shù)、資金、信息、物流等要素集聚這樣一種發(fā)展邏輯,傳統(tǒng)生產(chǎn)導(dǎo)向型的園區(qū)發(fā)展模式已亟需打破。

在此大趨勢下,傳統(tǒng)單一PPP模式或城投模式本身已無法帶動區(qū)域開發(fā)項目的整體實施,單一主體依靠單線條的投融資平衡機制已被打破,區(qū)域開發(fā)項目的投融資機制變革勢在必行。區(qū)域開發(fā)投融資必然是“PPP+政府專項債+平臺參與+產(chǎn)業(yè)基金+銀行貸款+……”等多種投融資方式的組合使用。

 

出路探索:區(qū)域開發(fā)綜合解決方案

區(qū)域開發(fā)綜合解決方案,就本文而言,主要指在現(xiàn)有法律框架及政策紅線范圍內(nèi),以實現(xiàn)個性化目標(biāo)、模式創(chuàng)新價值為導(dǎo)向,針對區(qū)域(或“類區(qū)域”)綜合開發(fā)項目涉及的投建模式、運作思路、主體資格定性、項目資金平衡方案、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及規(guī)劃等復(fù)雜性問題及特殊目的而專門出具的綜合性設(shè)計方案。

1、區(qū)域綜合解決方案的“綜合”

南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為區(qū)域開發(fā)綜合解決方案的“綜合”體現(xiàn)在以下幾個方面:

(1)項目類型:公益項目+準(zhǔn)公益項目+經(jīng)營性項目;

(2)合作主體:因區(qū)域開發(fā)項目一般投資規(guī)模及影響較大,有可能涉及跨行政區(qū)域、不同層級政府間的合作(省地聯(lián)動、市縣協(xié)作);以及政府、國資平臺、社會資本三方之間的協(xié)作;

(3)投融資方式:PPP+地方政府債券+平臺參與+產(chǎn)業(yè)基金+企業(yè)銀行貸款+其他財政性資金+其他

以地方政府債券(包括一般債券和專項債券)為例,在財金【2019】10號文禁止從政府性基金預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出后,作為主要依靠政府性基金預(yù)算(土地出讓收入)進(jìn)行資金平衡的區(qū)域綜合開發(fā)項目,考慮以土儲、棚戶區(qū)改造等專項債解決一部分資金問題,有利于提高項目及區(qū)域整體的吸引力,從長期看,也有利于降低政府后期支付責(zé)任,從而降低項目運作的整體綜合成本。

(4)運作模式:與標(biāo)準(zhǔn)單體項目相比,此類項目區(qū)域內(nèi)涉及大量子項目,且基于區(qū)域綜合開發(fā)項目本身的行業(yè)特點,各子項目的規(guī)劃、設(shè)計、具體模式定性節(jié)點與投資開發(fā)主體招采節(jié)點一般均存在較大的“時間差”,因此在此類項目投資開發(fā)主體招采階段無法完全梳理、“量化”區(qū)域內(nèi)的所有子項目,導(dǎo)致嚴(yán)格意義上的招標(biāo)范圍與各子項目的合作模式在開發(fā)主體招采階段實際上并未確定,從而在實際合作期內(nèi)有可能涉及各子項目的模式組合及根據(jù)子項目成熟情況逐步開發(fā)的需求。

(5)投資回報資金來源:土地出讓收入+地方留存稅收收入+財政專項補貼+片區(qū)內(nèi)經(jīng)營收入+其他收入。

2、區(qū)域綜合解決方案“解決”的問題

南京卓遠(yuǎn)提出的“區(qū)域綜合解決方案”要重點“解決”的問題如下:

(1)投建模式論證

投建模式論證

主體資格定性及合法化介入路徑

u 理順各主體關(guān)系:綜合開發(fā)投資人VS政府方;政府方VS子項投資人;綜合開發(fā)投資人VS子項投資人;土儲機構(gòu)VS綜合開發(fā)投資人

u 主體資格定性:項目發(fā)起人(項目法人、立項主體)、政府購買服務(wù)供應(yīng)商、工程承包方(含EPC)、PPP/特許經(jīng)營投資人……

u 招采方式:公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源。

《招投標(biāo)法》、《政府采購法》、《土地管理法》、《土地儲備管理辦法》等系列法律政策、特許經(jīng)營25號令、PPP系列政策文件等

投融資方式組合論證

u 識別項目中可分別通過政府專項債、PPP融資、產(chǎn)業(yè)基金、企業(yè)銀行貸款等不同方式解決的資金部分,論證及實現(xiàn)項目整體財務(wù)評價最優(yōu)。

運作模式選擇

u 整體模式識別:PPP模式VSPPP投建模式創(chuàng)新

u 能否完全契合項目合作范圍:一方面需要考慮能完全“覆蓋”合作范圍,另一方面對于目標(biāo)區(qū)域內(nèi)后期成熟的相關(guān)子項目采用其他模式實施,對前期整體設(shè)計的模式是否有影響,在整體設(shè)計項目模式時即需考慮。

u 能否為金融市場接受,進(jìn)行可融性分析。

u 是否存在項目運作合規(guī)風(fēng)險。這一點需要結(jié)合目前的政策環(huán)境對各模式進(jìn)行具體分析。

(2)資金平衡方案設(shè)計

資金平衡方案設(shè)計

項目組合包裝

u 梳理、分析區(qū)域內(nèi)各子項投資規(guī)模及回報機制等,為盡可能實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)投資自平衡,可考慮進(jìn)行相關(guān)土地調(diào)規(guī)、擴大周邊等變更手續(xù),將更多的經(jīng)營性資源、商業(yè)用地等囊括進(jìn)來。

開發(fā)時序設(shè)計

u  為平衡資金投入、降低項目投資風(fēng)險,可劃定起步區(qū),先行實現(xiàn)短期資金平衡,減少前期投入及資金籌措難度。

投資風(fēng)險防控

u 制定分期分區(qū)開發(fā)計劃,把控開發(fā)節(jié)奏,合理安排資金使用;對投資人投入的資金總額以商定的金額進(jìn)行峰值控制,實現(xiàn)滾動開發(fā)。

投資回報資金回轉(zhuǎn)路徑

在合法前提下,結(jié)合項目投資回報資金來源,合理設(shè)計資金流轉(zhuǎn)路徑。

收益保障措施

土地開發(fā)時序保障;土地出讓底價保障;區(qū)域內(nèi)土地出讓可用財力不足的處理措施。

(3)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究

主要涉及區(qū)域背景研究、區(qū)域規(guī)劃研究及建議、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究及定位、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、區(qū)域開發(fā)與招商模式研究及區(qū)域開發(fā)盈利模式研究等。

 

以上解決方案的提出,基于卓遠(yuǎn)對政策的研判和大量的調(diào)研,在此感謝被調(diào)研單位的分享和溝通,給我們不竭的動力和啟發(fā)。