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混改是國資國企改革的突破口，又是城投公司“十四五”轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要路徑，目前已達成普遍共識?；旄牟荒?ldquo;流于形式”，那么要如何做到呢？南京卓遠自5月15日開始，將利用兩個月時間推出10篇觀察專欄文章，奉上混改的揭秘之旅，以饗讀者。
來源：南京卓遠
作者：吳健
混合所有制改革是城投公司轉(zhuǎn)型的重要突破口
城投公司的轉(zhuǎn)型是當前的熱門話題，要全面準確的理解這一問題，還是要從城投公司的兩大屬性來看，即“地方國資”和“企業(yè)”。其地方國資這一屬性，決定了城投公司“服務(wù)城市發(fā)展、促進城市發(fā)展”的根本屬性不會輕易改變；而從其企業(yè)屬性來看，轉(zhuǎn)型是必然和必要的，主要原因有四：一是城市發(fā)展的階段發(fā)生實質(zhì)改變，要求城投公司承擔新的職責和角色；二是國資國企改革進入新的階段，要求城投公司更好發(fā)揮國有資本的控制力、影響力；三是政府投融資體系經(jīng)歷了多次一刀切、一陣風后，理性回歸到多主體多層次合作的再平衡上，城投公司在其中應(yīng)發(fā)揮積極作用，特別是在“公公合作”和“公私合作”方面；四是企業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律要求城投公司在經(jīng)過高速增長期后，對企業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)性、可持續(xù)性和效率進行質(zhì)的提升，以使“靈魂跟上肉體”。
一、地方國企改革的主要戰(zhàn)場-城投公司轉(zhuǎn)型
回顧改革開放以來我國國資國企改革之路，基本上可以分為四個階段，第一階段，以推行承包經(jīng)營責任制，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制等一系列放權(quán)讓利為主要特征；第二階段，以貫徹黨的十四大、十四屆三中全會和十五大精神為標志，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國企改革的方向和特征；第三階段，以加強國資管理為特征，中央和地方都設(shè)立國資委，逐步實現(xiàn)國資的統(tǒng)一管理；第四階段，以十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》為標志，國務(wù)院及有關(guān)部門相繼出臺了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》等1+N個文件，本階段的國資改革我們認為主要解決國資應(yīng)有的資本市場屬性，賦予國有資本應(yīng)有的流動性、收益性和平等性，以此激活國資的活力，并最終提高國資的控制力和影響力。
大部分城投公司成立于國資國企第三階段改革之后，具有一定的“后發(fā)優(yōu)勢”，但也存在很多體制和機制上固有的問題。
當前國企改革是在央企和地方國企兩個層面同時展開，這是在統(tǒng)一部署、認識一致的前提下，分級分層進行的探索。地方國企又分為省屬和市屬國企，本文討論的主要是市屬層面國企的改革，因為存在著分級分層的探索，所以我們認為地方國資在目標和原則明確的基礎(chǔ)上，應(yīng)該結(jié)合實際主動探索有效的國資國企改革路徑和實現(xiàn)方式，而地方城投公司在數(shù)量和所占資產(chǎn)方面均達到市級國資國企的多數(shù)，所以南京卓遠認為，城投公司的轉(zhuǎn)型應(yīng)成為市級國企改革的主戰(zhàn)場，城投公司的轉(zhuǎn)型也將成為整個國企改革的有益探索。
二、城投公司轉(zhuǎn)型的實質(zhì)—從“融資端”向“投資端”
基于城投公司在當前的語境下，總是被定義為“地方政府融資平臺”，同時本輪國資國企改革的重要探索是賦予國有資本應(yīng)有的市場屬性，所有我們認為在本輪國資國企改革中，城投公司的改革探索，其實質(zhì)就是“融資端”向“投資端”的轉(zhuǎn)型，具體表現(xiàn)為：
從監(jiān)管層面來看，從“管人管事管資產(chǎn)”向 “管資本”轉(zhuǎn)變，組建資本投資運營層級，解決國資委運動員和裁判員的雙重身份，做好國有資本的流動性和價值管理，流動性的表現(xiàn)就是資本在不同領(lǐng)域、行業(yè)和項目的進出，這主要是通過投資行為來實現(xiàn)的；
從業(yè)務(wù)布局來看，城投公司的業(yè)務(wù)布局在一開始并不是主動規(guī)劃形成的，而是通過行政劃轉(zhuǎn)，“轉(zhuǎn)任務(wù)為業(yè)務(wù)” 來實現(xiàn)，而進入新的發(fā)展階段后，可獲得的存量資產(chǎn)在減少，獲得成本在增加，在謀劃和實施業(yè)務(wù)布局時，主要將通過投資的形式進行；
從業(yè)務(wù)組織和開展來看，城投公司以往是圍繞“融資”來開展工作，從資產(chǎn)的獲得、整合，資產(chǎn)的經(jīng)營，財務(wù)報表的表現(xiàn)，組織架構(gòu)的設(shè)計等，均為融資服務(wù)，包括其他的延伸業(yè)務(wù)，也只是融資服務(wù)的附屬，而轉(zhuǎn)型后，應(yīng)該從投資項目的策劃、獲得、投資的全過程管理、資本的增值等方面開展，使投資成為牽引公司資源整合配置、組織架構(gòu)設(shè)計的主導因素。
三、混合所有制改革的應(yīng)有之意
準確理解混合所有制改革，我們認為應(yīng)該從三個層面來闡述：
從宏觀層面，中央對混改所提的高度，是我國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)方式。我國的基本經(jīng)濟制度是公有制為主體,多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展。十八屆三中全會公報指出，要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式“。
從中觀層面，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，支持非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展。”“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是新形勢下堅持公有制主體地位，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力的一個有效途徑和必然選擇”。
從微觀層面，混合所有制改革的探索是在產(chǎn)權(quán)角度對企業(yè)的重塑，使企業(yè)成為真正的市場競爭主體，具有根本性。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定企業(yè)的體制和機制，特別是制衡、有效的法人治理結(jié)構(gòu)，進而決定了企業(yè)的經(jīng)營活力和動力，影響企業(yè)的市場競爭能力和經(jīng)營效率。
四、混改對城投公司實現(xiàn)“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)型的意義
從“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)型，如果還是在原有的監(jiān)管模式和治理體系中開展，是很難找到有效的動力機制的，因此我們需要尋找一個合適的突破口并形成持續(xù)的動力，而混改給了我們一個很好的探索視角。
從“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)，首先要解決政府和城投公司的關(guān)系，解決國資監(jiān)管部門與城投公司之間的關(guān)系，通過引入非公資本，發(fā)揮其制衡作用，促使所有股東真正行使權(quán)力，構(gòu)建起以管資本的基礎(chǔ)理念，解決好政府與城投公司的關(guān)系。
從“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)，其次要解決好治理體制問題，混改是從產(chǎn)權(quán)角度對企業(yè)的重塑，使企業(yè)成為真正的市場競爭主體，通過引入非公成分，構(gòu)建起真正有效的法人治理結(jié)構(gòu)，有效約束行政干預，充分發(fā)揮董事會核心作用，解決好董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層的關(guān)系。
從“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)，再次要解決經(jīng)營機制問題，解決好投資效能問題，通過混改引入非公資本，充分發(fā)揮資本所具有的收益性特征，改變城投公司經(jīng)營機制僵化和驅(qū)動不足的問題，創(chuàng)新市場化激勵機制，改革薪酬績效制度。
當然，城投公司開展混合所有制改革的實務(wù)還是相當復雜的，按照國資分類改革來看，城投公司很大比例都是屬于綜合類，因此在開展混改時，必須考慮整體與局部、存量與增量、股比設(shè)置、員工持股、定價方式等系列問題，我們將另文討論。