當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動態(tài) 2018年7月30日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進國有資本投資、運營各公司改革試點的實施意見》拉開了國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的改革大幕，各地國資基本形成了“國資委——國有資本投資、運營公司——國有實體企業(yè)”三層管理架構(gòu)。城投公司在此輪國企改革浪潮中也紛紛轉(zhuǎn)型，一種轉(zhuǎn)型方向是成為國有資本投資、運營公司，另一種轉(zhuǎn)型方向是專業(yè)的國有實體企業(yè)。
南京卓遠在本輪城投調(diào)研中發(fā)現(xiàn)城投公司基本能夠找準(zhǔn)自身在國資三層架構(gòu)中位置，但對于自身的組織問題認(rèn)識不足，忽視了對集團開展業(yè)務(wù)的具體組織方式和效率的思考和研究，往往將企業(yè)存在的組織方式和效率所產(chǎn)生的問題歸因為其他原因，從而導(dǎo)致頭痛醫(yī)腳的現(xiàn)象。
2019年4月19日，國務(wù)院發(fā)布《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》，一方面將對國企進行分類充分授權(quán)，“將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，原則上不干預(yù)企業(yè)經(jīng)理層和職能部門的管理工作”；另一方面也提到了企業(yè)的行權(quán)能力建設(shè)，提出“推進管理創(chuàng)新，優(yōu)化總部職能和管理架構(gòu)。深化企業(yè)內(nèi)部三項制度改革。不斷強化風(fēng)險防控體系和內(nèi)控機制建設(shè)。”這將進一步要求企業(yè)提高自身的組織方式和效率。
本文通過組織理論研究，分析城投公司開展業(yè)務(wù)的有效組織方式，以及相關(guān)的案例，供相關(guān)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計參考。
一、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)理論
企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)是一個組織內(nèi)部各構(gòu)成部分或各部分之間確立的關(guān)系形式，它涉及到組織層次的劃分、組織機構(gòu)的設(shè)置、各部門之間的分工與協(xié)作的相互關(guān)系等。在企業(yè)組織中，各組成部分之間存在著相對穩(wěn)定的關(guān)系，即縱向管理層級關(guān)系和橫向溝通協(xié)作關(guān)系，這種關(guān)系構(gòu)成了組織結(jié)構(gòu)。
企業(yè)集團的組織結(jié)構(gòu)體系通常包括職能結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、部門結(jié)構(gòu)和職權(quán)結(jié)構(gòu)，各部門的特點如下表一：
表一：組織結(jié)構(gòu)體系要素
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構(gòu)成要素 |
主要特點 |
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職能結(jié)構(gòu) |
它是為完成集團整體目標(biāo)，各組成部分之間的業(yè)務(wù)工作關(guān)系 |
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層次結(jié)構(gòu) |
它是集團內(nèi)各管理層級的構(gòu)成，也稱組織的縱向結(jié)構(gòu) |
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部門結(jié)構(gòu) |
它是集團中管理部門的設(shè)置，也稱組織的橫向結(jié)構(gòu) |
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職權(quán)結(jié)構(gòu) |
它是指集團總部與成員企業(yè)的各層次、各部門在權(quán)利、責(zé)任等方面的分配關(guān)系 |
企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)是上述四個要素的有機體，在設(shè)計企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的時候，需要綜合考慮以上四個要素，不可將企業(yè)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計狹隘地理解成其中某些要素而忽略其他要素。
美國經(jīng)濟學(xué)家威廉姆森將企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)劃分為以下三種類型：（1）U型組織結(jié)構(gòu)，主要產(chǎn)生于現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的早期階段，是最基本的組織結(jié)構(gòu)，特點是管理層級的集中控制。U型組織結(jié)構(gòu)的三種基本形式是直線制、職能制和直線職能制；（2）H型組織結(jié)構(gòu)即控股公司結(jié)構(gòu)，控股公司持有各子公司的全部或部分股份，各子公司具有獨立的法人資格，是相對獨立的利潤中心。其最大的優(yōu)點在于：母公司和子公司在法律上都是獨立法人，母公司不用承擔(dān)子公司的債務(wù)責(zé)任，大大降低母公司的經(jīng)營風(fēng)險，也迫使子公司有較強的責(zé)任感和經(jīng)營積極性；（3）M型組織結(jié)構(gòu)，通常分為事業(yè)部制組織結(jié)構(gòu)和矩陣式組織結(jié)構(gòu)兩種模式。
二、城投公司開展業(yè)務(wù)的常見組織形式
城投公司也基本按照三種基本的組織結(jié)構(gòu)方式開展業(yè)務(wù)即U型組織結(jié)構(gòu)、M型組織結(jié)構(gòu)和H型組織結(jié)構(gòu)。每一種組織結(jié)構(gòu)都有其適用條件和特點。
（一）U型組織形式（直線職能制）
此類組織形式，常見于城投公司的業(yè)務(wù)數(shù)量相對較少，集團總部和下屬成員企業(yè)直接進行聯(lián)系和管理，由集團總部直接指揮集團各職能部門，各單位自主權(quán)相對較小。
圖一：城投公司U型組織形式
例如?？诔峭毒蛯儆赨型組織形式，在公司總部下設(shè)有房地產(chǎn)、政府代建以及物業(yè)管理等子公司，公司總部通過職能部門對下屬子公司進行直接管理。
（二）M型組織形式（事業(yè)部制）
此類組織形式，常見于城投公司的業(yè)務(wù)數(shù)量相對有限并且集中在某些板塊，既要實現(xiàn)對于板塊業(yè)務(wù)的分權(quán)又要實現(xiàn)板塊內(nèi)部的集權(quán)和統(tǒng)一。每個事業(yè)部內(nèi)部建立自身的職能（U型）結(jié)構(gòu)，這是一種集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的管理方式。
圖二：城投公司M型組織結(jié)構(gòu)
例如：銀川市城市建設(shè)投資控股有限公司組建了資本運營事業(yè)部、資產(chǎn)運營事業(yè)部、停車產(chǎn)業(yè)事業(yè)部、文旅產(chǎn)業(yè)事業(yè)部、項目發(fā)展事業(yè)部等五個產(chǎn)業(yè)發(fā)展事業(yè)部分管下屬具體業(yè)務(wù)子公司開展業(yè)務(wù)，發(fā)展企業(yè)五大贏利中心。
（三）H型組織結(jié)構(gòu)（子集團模式）
此類組織形式，常見于城投公司的業(yè)務(wù)種類較多，同時某些業(yè)務(wù)板塊已經(jīng)規(guī)模較大、模式較成熟，需要更多的自主權(quán)限。這種結(jié)構(gòu)采用的是一種分權(quán)的模式，下屬子集團內(nèi)部機構(gòu)完善、獨立自決策權(quán)限較高。
圖三：H型組織結(jié)構(gòu)
例如上海城投下設(shè)公路集團、水務(wù)集團、環(huán)境集團等專業(yè)集團，南京城建集團下設(shè)公交集團、公用事業(yè)集團、水務(wù)集團、港華燃氣集團等四大集團。
三、組織結(jié)構(gòu)選擇的要點
城投公司在選擇組織結(jié)構(gòu)的時候需要綜合考慮企業(yè)的定位、業(yè)務(wù)特點、集團管控模式和企業(yè)人才儲備等因素。
（一）城投公司的定位
城投公司在選擇組織結(jié)構(gòu)時首要考慮的是自身的定位，一方面，需要考慮自身在地方國資三層架構(gòu)中的定位是什么，是作為資本投資運營平臺還是具體的產(chǎn)業(yè)公司；另一方面，需要考慮自身的戰(zhàn)略定位、業(yè)務(wù)布局以及業(yè)務(wù)的開展方式。
（二）城投公司的現(xiàn)有業(yè)務(wù)情況
城投公司選擇組織結(jié)構(gòu)時還需要考慮現(xiàn)有業(yè)務(wù)開展情況，整體的業(yè)務(wù)數(shù)量、區(qū)域分布、各業(yè)務(wù)板塊的業(yè)務(wù)規(guī)模和階段等。對于與集團資源關(guān)聯(lián)度高、業(yè)務(wù)發(fā)相對處于初級的階段的業(yè)務(wù)單元，宜采用U型組織結(jié)構(gòu)；對于業(yè)務(wù)趨于成熟，并需內(nèi)部統(tǒng)籌階段的業(yè)務(wù)單元，宜采用M型組織結(jié)構(gòu)；對于業(yè)務(wù)發(fā)展成熟、規(guī)模相對較大且需要較多的獨立自主決策的業(yè)務(wù)單元，宜采用H型組織結(jié)構(gòu)。
（三）城投公司的管控模式
另外，組織結(jié)構(gòu)的選擇還需要考慮，對各業(yè)務(wù)單元的管控模式，對于操作管控、戰(zhàn)略管控和財務(wù)管控等不同管控模式所具有的不同集權(quán)程度，選擇不同的組織方式。
（四）城投公司的人才儲備
同時，組織結(jié)構(gòu)的有效運行離不開管理人員的作用，城投公司在組織結(jié)構(gòu)選擇還需考慮本企業(yè)的人才尤其是高級管理人才的儲備情況。U型組織結(jié)構(gòu)、M型組織結(jié)構(gòu)和H型組織結(jié)構(gòu)對于高級管理人才的綜合性要求越來越高。
四、現(xiàn)階段投融資平臺企業(yè)組織結(jié)構(gòu)特點
對于投融資平臺企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的選擇和設(shè)計并不是簡單的選擇某一中組織結(jié)構(gòu)，而需要結(jié)合自身定位、業(yè)務(wù)單元特點、集團管控模式以及人才儲備情況綜合考慮、動態(tài)調(diào)整?，F(xiàn)階段，城投公司組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“多種組織結(jié)構(gòu)并存”和“適時動態(tài)優(yōu)化調(diào)整”的特點。
（一）多種組織結(jié)構(gòu)并存
對于投融資平臺企業(yè)來講，對于不同的業(yè)務(wù)單元，采取不同的組織方式。例如對于發(fā)展成熟、成規(guī)模的業(yè)務(wù)單元采取H型組織結(jié)構(gòu)（子集團），而對于業(yè)務(wù)初步發(fā)展、規(guī)模尚小并且管理人員不夠成熟的業(yè)務(wù)單元可采取U型組織結(jié)構(gòu)（直線職能制），這樣就構(gòu)成了“H型+U型”的組織結(jié)構(gòu)。
（二）適時動態(tài)優(yōu)化調(diào)整
另外，對于城投公司來講，組織結(jié)構(gòu)的選擇，也需隨著外部環(huán)境以及業(yè)務(wù)單元的不同發(fā)展階段動態(tài)地調(diào)整自身組織結(jié)構(gòu)。例如，在某業(yè)務(wù)單元發(fā)展前期可采用U型組織結(jié)構(gòu)；當(dāng)該業(yè)務(wù)板塊具有一定規(guī)模、并細分多項業(yè)務(wù)時，可采用M型組織結(jié)構(gòu)（事業(yè)部制）統(tǒng)籌公司該板塊資源發(fā)展；當(dāng)該板塊業(yè)務(wù)發(fā)展更成熟，需要更多獨立決策權(quán)限的時候，可進一步采取H型組織結(jié)構(gòu)（子集團模式）。
（三） 相關(guān)案例分析
上海城投現(xiàn)階段的組織結(jié)構(gòu)以及其公路板塊組織的發(fā)展，就呈現(xiàn)出了“多種組織結(jié)構(gòu)并存”和“適時動態(tài)優(yōu)化調(diào)整”的特點。
圖四：上海城投組織架構(gòu)
在現(xiàn)階段上海城投的組織結(jié)構(gòu)就呈現(xiàn)出“H型+U型”的組織結(jié)構(gòu)特點。同時，其中的公路投資集團在2014年之前的以路橋事業(yè)部的組織結(jié)構(gòu)形式，承接大量重要工程，奠定了上海城投路橋在上海重大工程投資建設(shè)中的重要地位。在2014年9月，因路橋事業(yè)部在集團內(nèi)是一種虛擬的部門，對業(yè)務(wù)的綜合管理不是十分有利，上海城投在路橋事業(yè)部的基礎(chǔ)上組建了上海公路集團，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求實現(xiàn)在董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，對各項業(yè)務(wù)的綜合管理大大提升。