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【事件回顧】

近日，為有效防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險，破解新型城鎮(zhèn)化融資瓶頸，陜西省發(fā)展和改革委員會、陜西省財政廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快市縣融資平臺公司整合升級推動市場化投融資的意見》（以下簡稱意見），明確提出要推進(jìn)融資平臺公司整合，全面清理撤銷“空殼類”平臺，“除西安市、西咸新區(qū)外，原則上市級平臺不超過4家，國家級開發(fā)區(qū)平臺不超過3家，省級開發(fā)區(qū)和縣（區(qū)）級平臺不超過2家。2019年一般公共預(yù)算收入少于2億元的區(qū)縣原則上只保留1家平臺”。

【解讀分析】

事實上，明確提出要嚴(yán)格控制市縣級融資平臺公司數(shù)量，陜西并不是首例。在此之前，重慶、湖南、云南、江西、貴州等地相繼出臺相關(guān)意見，只是由于各地發(fā)展水平不一致，具體規(guī)定有所差異。

1、整合融資平臺，分類施策推動市場化融資

通過梳理，我們發(fā)現(xiàn)這一系列針對債務(wù)清理和融資平臺轉(zhuǎn)型的政策文件，呈現(xiàn)以下特點：

（1）嚴(yán)格限制平臺公司數(shù)量。硬性的數(shù)量控制是這一輪各地規(guī)范融資平臺公司管理、推動轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。如針對區(qū)縣級融資平臺，陜西與湖南均要求不超過2家，其中，陜西還根據(jù)區(qū)縣的財政收入能力進(jìn)一步規(guī)范，提出“2019年一般公共預(yù)算收入少于2億元的區(qū)縣原則上只保留1家平臺”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級則一般不得設(shè)立平臺公司，如湖南、江西等均提出類似要求。

表1 重慶、湖南、陜西、云南、江西、貴州六省市平臺轉(zhuǎn)型政策文件內(nèi)容

（2）分層分類明確平臺公司轉(zhuǎn)型目標(biāo)。融資平臺作為市縣政府謀劃實施建設(shè)項目的重要抓手，轉(zhuǎn)型發(fā)展的可持續(xù)性也勢必會對城市的高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生影響。區(qū)別于其他省市，陜西則立足分類施策著重從資產(chǎn)規(guī)模、信用等級等方面提出明確的轉(zhuǎn)型目標(biāo)。“原則上每個市（區(qū)）打造一個總資產(chǎn)500億元級以上綜合性國有資本運(yùn)營集團(tuán)，每個縣（區(qū)）打造一個總資產(chǎn)50億元級以上綜合性國有資本運(yùn)營公司（對陜南地區(qū)，市級平臺資產(chǎn)規(guī)模為200億級，縣級平臺資產(chǎn)規(guī)模為20億級）”“一般公共預(yù)算收入超過12億元的縣區(qū)平臺公開市場信用級別原則上要達(dá)到AA，一般公共預(yù)算收入超過5億元的縣區(qū)平臺原則上要達(dá)到AA-”。

（3）進(jìn)一步厘清平臺公司功能邊界與轉(zhuǎn)型方向。融資平臺公司具有三大功能特點：一是擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體；二是通過接受政府委托等方式實施公益性和準(zhǔn)公益性項目建設(shè)的國有單位；三是可通過將年度預(yù)算資金、國資經(jīng)營收入、特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)、優(yōu)質(zhì)國企股權(quán)等注入平臺的方式，做大做強(qiáng)融資平臺?；诖?，陜西提出市縣政府要主動依托平臺實施項目，而平臺則要并購或組建專業(yè)化子公司，“依法開展片區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、房產(chǎn)開發(fā)、工程承包、公用事業(yè)、污水垃圾、停車場、醫(yī)療養(yǎng)老、文化旅游等經(jīng)營性業(yè)務(wù)，運(yùn)營要實現(xiàn)現(xiàn)金流整體平衡”。而貴州則提出“突出主業(yè)、轉(zhuǎn)型做實、市場運(yùn)作”的基本思路，按照“國有資本運(yùn)營股份有限公司、建設(shè)投資有限責(zé)任公司、政策性擔(dān)保公司”三大類型推進(jìn)重組轉(zhuǎn)型。

2、數(shù)量控制難解轉(zhuǎn)型難題，關(guān)鍵還要高質(zhì)量發(fā)展

值得注意的是，整合后的融資平臺公司要真正實現(xiàn)“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我發(fā)展”，僅靠公司數(shù)量控制、或功能邊界與轉(zhuǎn)型方向的厘清，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要理性回歸企業(yè)屬性。對經(jīng)過高速增長期的融資平臺公司而言，以高質(zhì)量為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型發(fā)展正當(dāng)時，對企業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)性、可持續(xù)性和效率進(jìn)行質(zhì)的提升，已勢在必行。

近期，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過的《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》，又深層加碼融資平臺公司“質(zhì)的提升”。按照“可衡量、可考核、可檢驗，要辦事的”的要求，這一輪改革也將一改過去部分政策空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，更注重改革的綜合成效。這也就意味著一個新的起跑線已然開啟，若不能抓住這波政策紅利，融資平臺公司可能將會被時代所淘汰。對此，我們認(rèn)為平臺公司要“靈魂跟上肉體”，最終實現(xiàn)對國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力的增強(qiáng)，應(yīng)從以下幾個方面出發(fā)：

一是立足功能定位，解決好與政府之間的關(guān)系。在以“管資本”為主的國資管理體制改革背景下，要通過“兩個清單”、“三個歸位”, 促使所有股東真正行使以資本為紐帶的權(quán)力，也使融資平臺公司能夠更好地發(fā)揮在“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、暢通循環(huán)”中的帶動作用。

二是要解決好治理體制問題。通過建立我國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的相關(guān)環(huán)節(jié)，在有效約束行政干預(yù)的同時，以公司章程為抓手，構(gòu)建起真正有效的法人治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮董事會核心作用，有效保障經(jīng)理層的行權(quán)履職。

三是要解決經(jīng)營機(jī)制問題。也就是要解決好投資效能與經(jīng)營效能的問題，必要時可通過混改引入非公資本，充分發(fā)揮資本所具有的收益性特征，改變平臺公司經(jīng)營機(jī)制僵化和驅(qū)動不足的問題，創(chuàng)新市場化激勵機(jī)制，推行經(jīng)理層任期制與契約化管理，改革薪酬績效制度，從根本上推進(jìn)“三項制度”改革。

四是要解決信息化管理機(jī)制問題。通過業(yè)務(wù)與信息化的深度融合，提升公司的系統(tǒng)集成能力，提升運(yùn)作效率。必要時還可借力“數(shù)據(jù)驅(qū)動、集成創(chuàng)新、合作共贏”的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，全面推進(jìn)企業(yè)的變革發(fā)展。

五是要做好在“競爭中性”下參與市場競爭的準(zhǔn)備。近期在應(yīng)對外部負(fù)面沖擊、激發(fā)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)新動能、國企改革進(jìn)一步深化的背景下，競爭中性再次引起熱議，我們認(rèn)為在大環(huán)境下“競爭中性”趨勢不可逆轉(zhuǎn)，融資平臺公司也應(yīng)積極做好準(zhǔn)備，如通過資源或產(chǎn)業(yè)整合能力的提升，向真正的平臺屬性公司轉(zhuǎn)型。