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南京卓遠(yuǎn)推出“績(jī)效管理專(zhuān)欄”。首先，從重新認(rèn)識(shí)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理開(kāi)始，對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理與PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行合并梳理，重新理解PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的在PPP發(fā)展中的意義；然后，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理實(shí)施、應(yīng)用、應(yīng)對(duì)等方面，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理進(jìn)行全方位的實(shí)踐解析；最后，再?gòu)腜PP項(xiàng)目績(jī)效管理的實(shí)踐回溯，對(duì)進(jìn)一步完善全面預(yù)算管理實(shí)踐方面的問(wèn)題進(jìn)行綜合分析，使對(duì)績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)形成閉環(huán)。整個(gè)專(zhuān)欄分為四大模塊，爭(zhēng)取用12-15篇左右的文章建立對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理與PPP項(xiàng)目績(jī)效管理關(guān)系新的認(rèn)知，并對(duì)具體實(shí)踐提出有益的卓遠(yuǎn)建議。
文章選讀：
事前績(jī)效評(píng)估的一項(xiàng)重要內(nèi)容即是論證項(xiàng)目實(shí)施的必要性和可行性，驗(yàn)證項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)的充分性、項(xiàng)目實(shí)施需求的迫切性及項(xiàng)目技術(shù)方案的可行性等方面， 因此事前績(jī)效評(píng)估的結(jié)果可以直接運(yùn)用于預(yù)算決策，并將一些在決策階段發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或隱患扼殺在搖籃之中，從而有利于保證部門(mén)預(yù)算決策的科學(xué)性、優(yōu)化財(cái)政預(yù)算安排。
全文4195字 | 閱讀約10分鐘
來(lái)源：南京卓遠(yuǎn)
作者：基礎(chǔ)設(shè)施投融資業(yè)務(wù)部
從“江蘇PPP績(jī)效管理新政”
回看財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效管理的前端控制
前言：
2020年9月底，江蘇省財(cái)政廳發(fā)布《江蘇省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的通知》（蘇財(cái)金〔2020〕105號(hào)）?！锻ㄖ访鞔_，績(jī)效管理涵蓋項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)和執(zhí)行等全生命周期，其中項(xiàng)目準(zhǔn)備階段要求財(cái)政部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)共同對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)進(jìn)行審核，經(jīng)過(guò)“編制—審核—修改—復(fù)審—確認(rèn)”程序推動(dòng)績(jī)效設(shè)定科學(xué)合理、程序規(guī)范。《通知》對(duì)PPP績(jī)效管理的前端控制提出了明確的要求，是對(duì)PPP事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理的進(jìn)一步強(qiáng)化，是與“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”全流程要求下財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效管理的事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理的進(jìn)一步統(tǒng)一。
2018年中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)），明確指出要“建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制”，對(duì)新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等，投資主管部門(mén)要加強(qiáng)基建投資績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必備要件。事前績(jī)效評(píng)估是由北京市財(cái)政局在2010年首創(chuàng)試點(diǎn)，探索至今，已逐步在全國(guó)范圍內(nèi)推廣適用，尤其近幾年實(shí)施力度逐年加大，在財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)中的重要性愈來(lái)愈凸顯。
一、事前績(jī)效評(píng)估的必要性
在財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效管理體系中，事前績(jī)效評(píng)估是相對(duì)于事后評(píng)價(jià)而言的，與事后評(píng)價(jià)“錢(qián)花得值不值”不同，事前績(jī)效評(píng)估要回答“錢(qián)該不該花”的問(wèn)題，主要指在申請(qǐng)財(cái)政資金支持前，財(cái)政部門(mén)或預(yù)算部門(mén)根據(jù)部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目申報(bào)理由等內(nèi)容，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)估方法，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、財(cái)政支持的方式、項(xiàng)目預(yù)算的合理性等方面進(jìn)行客觀、公正的評(píng)估。
（一）事前績(jī)效評(píng)估有利于彌補(bǔ)事后評(píng)價(jià)的滯后性
以各地實(shí)操情況看，目前財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展中，仍然普遍側(cè)重于事后評(píng)價(jià)，對(duì)事前評(píng)估重要性認(rèn)識(shí)不足。因事后開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，相關(guān)財(cái)政資金往往已使用完畢，雖有一套完整的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，但實(shí)踐中激勵(lì)效果欠佳。而開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，將資金撥付與評(píng)估結(jié)果掛鉤，能有效彌補(bǔ)事后評(píng)價(jià)的滯后性，其正向激勵(lì)作用更加明顯且直接。
以北京的發(fā)展歷程看，其最初提出事前績(jī)效評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)也在于彌補(bǔ)事后評(píng)價(jià)的滯后性，變“亡羊補(bǔ)牢”為“防患于未然”，關(guān)注點(diǎn)逐步前移，嘗試對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行事前控制，并逐步形成了具有地方特色的一套模式。
（二）事前績(jī)效評(píng)估為政府決策提供科學(xué)依據(jù)
事前績(jī)效評(píng)估的一項(xiàng)重要內(nèi)容即是論證項(xiàng)目實(shí)施的必要性和可行性，驗(yàn)證項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)的充分性、項(xiàng)目實(shí)施需求的迫切性及項(xiàng)目技術(shù)方案的可行性等方面， 因此事前績(jī)效評(píng)估的結(jié)果可以直接運(yùn)用于預(yù)算決策，并將一些在決策階段發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或隱患扼殺在搖籃之中，從而有利于保證部門(mén)預(yù)算決策的科學(xué)性、優(yōu)化財(cái)政預(yù)算安排。
（三）事前績(jī)效評(píng)估有利于避免財(cái)政資金的浪費(fèi)
事前績(jī)效評(píng)估通過(guò)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)必要性及投入經(jīng)濟(jì)性的分析，可以及時(shí)判斷資金投向是否正確，真正將錢(qián)用在“刀刃”上，使財(cái)政支出關(guān)口前移，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)。
二、事前績(jī)效評(píng)估的基本要素
就北京、河南、廣東、昆明、新疆等已專(zhuān)門(mén)出臺(tái)事前績(jī)效評(píng)估管理辦法等政策的地方而言，事前績(jī)效評(píng)估的基本要素一般包括：
（一）評(píng)估對(duì)象
事前績(jī)效評(píng)估的對(duì)象主要與擬開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估的預(yù)算管理對(duì)象相關(guān)，按中央最新政策要求，最新出臺(tái)的重大政策、項(xiàng)目都要納入事前績(jī)效評(píng)估的范疇。
地方上對(duì)此有一些具化，如昆明市規(guī)定市本級(jí)部門(mén)預(yù)算管理的、需要安排財(cái)政資金的專(zhuān)項(xiàng)政策、項(xiàng)目及轉(zhuǎn)移支付均要按要求開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估。同時(shí)，對(duì)于市本級(jí)部門(mén)事前績(jī)效評(píng)估的范圍進(jìn)一步明確為三種情況：其一，新增需要安排財(cái)政資金的專(zhuān)項(xiàng)支出，都要開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估；其二，年初預(yù)算申請(qǐng)或年中申請(qǐng)追加的財(cái)政資金規(guī)模在500萬(wàn)元以上（含500萬(wàn)元）的專(zhuān)項(xiàng)支出，都要開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估；其三，資金規(guī)模雖達(dá)不到500萬(wàn)元，具有以下情形之一的：（1）與本部門(mén)職責(zé)密切相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)支出；（2）民生保障、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)、城市管理、城市建設(shè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展等社會(huì)關(guān)注度高，具有明顯社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或生態(tài)影響的專(zhuān)項(xiàng)支出；（3）市委、市政府確定的重點(diǎn)工作事項(xiàng)；（4）根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理工作需要確定的其他專(zhuān)項(xiàng)支出。
（二）評(píng)估內(nèi)容
事前績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容一般涉及立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等。
1、立項(xiàng)必要性。主要評(píng)估政策、項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)是否充分；項(xiàng)目?jī)?nèi)容與當(dāng)?shù)卣摺⒉块T(mén)單位職能和規(guī)劃是否相關(guān)；需求是否迫切，是否有可替代性，是否有確定的服務(wù)對(duì)象或受益對(duì)象；是否有明顯的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境或可持續(xù)性效益。
2、投入經(jīng)濟(jì)性。主要評(píng)估政策、項(xiàng)目預(yù)算是否與績(jī)效目標(biāo)相匹配，預(yù)算編制是否符合相關(guān)規(guī)定，編制依據(jù)是否充分，資金投入和使用過(guò)程中成本節(jié)約的預(yù)期水平和程度及資金使用、投入產(chǎn)出比是否合理。
3、績(jī)效目標(biāo)合理性。主要評(píng)估項(xiàng)目政策是否有明確的績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)是否與部門(mén)的長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)、年度工作目標(biāo)相一致，項(xiàng)目政策產(chǎn)出和效果是否相關(guān)聯(lián)，受益群體的定位是否準(zhǔn)確，績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目要解決的問(wèn)題是否匹配、與現(xiàn)實(shí)需求是否匹配，是否具有一定的前瞻性和挑戰(zhàn)性；績(jī)效指標(biāo)設(shè)置是否與項(xiàng)目高度相關(guān)，是否細(xì)化、量化。
4、實(shí)施方案的可行性。主要評(píng)估項(xiàng)目政策組織機(jī)構(gòu)是否健全，職責(zé)分工是否明確，組織管理機(jī)構(gòu)是否能夠可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)；項(xiàng)目政策內(nèi)容是否明確具體，是否與績(jī)效目標(biāo)相匹配；項(xiàng)目政策技術(shù)方案是否完整、先進(jìn)、可行，與項(xiàng)目政策有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施條件是否能夠得以有效保障；項(xiàng)目單位及項(xiàng)目政策的各項(xiàng)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)管理制度是否健全，技術(shù)規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)是否完善，是否得到有效執(zhí)行。
5、籌資合規(guī)性。主要評(píng)估項(xiàng)目政策資金來(lái)源渠道是否明確，各渠道資金到位時(shí)間、條件是否能夠落實(shí)；針對(duì)籌集資金和其他資金來(lái)源可能不到位存在的風(fēng)險(xiǎn)，是否有相應(yīng)的保障措施；各資金來(lái)源渠道是否合規(guī)，是否存在法律風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)是否有相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。
（三）時(shí)間安排
因事前績(jī)效評(píng)估的結(jié)果需作為申請(qǐng)預(yù)算的必備要件，因此一般而言，事前績(jī)效評(píng)估最晚需在預(yù)算正式下達(dá)前完成。以某地方為例，其要求財(cái)政部門(mén)組織的事前績(jī)效評(píng)估需在“一上”（即預(yù)算部門(mén)初次將項(xiàng)目申報(bào)材料上報(bào)財(cái)政部門(mén)階段）階段開(kāi)始，“二下”（即預(yù)算正式下達(dá)階段）前完成；預(yù)算部門(mén)自行組織的事前績(jī)效評(píng)估則需在“一上”前完成，將事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為項(xiàng)目申報(bào)材料一同上報(bào)。
從時(shí)間安排上也可以看出，事前績(jī)效評(píng)估工作并非要另起爐灶、另搞一套，而是要結(jié)合已有的預(yù)算申報(bào)、預(yù)算審批等相關(guān)流程開(kāi)展。
（四）方式方法
以各地方規(guī)定來(lái)看，事前績(jī)效評(píng)估的方式一般包括現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、聘請(qǐng)專(zhuān)家、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、電話(huà)咨詢(xún)、召開(kāi)座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、人大代表和政協(xié)委員參與等方式。尤其對(duì)于人大代表和政協(xié)委員參與這一方式，是事前績(jī)效評(píng)估實(shí)操中的一大亮點(diǎn)。一方面人大代表和政協(xié)委員本身即對(duì)財(cái)政預(yù)算支出負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，另一方面，在事前評(píng)估階段引入人大代表和政協(xié)委員，能從預(yù)算監(jiān)督和民主監(jiān)督等不同視角評(píng)估政策或項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性，打破傳統(tǒng)上的財(cái)政思維，從而使事前決策更加科學(xué)，真正實(shí)現(xiàn)“參與式預(yù)算”。
事前績(jī)效評(píng)估的方法與事后績(jī)效評(píng)價(jià)方法類(lèi)似，也涉及成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等，具體可根據(jù)評(píng)估對(duì)象的情況選擇一種或多種適用。
（五）職責(zé)分工
結(jié)合地方實(shí)操情況，在事前績(jī)效評(píng)估的組織管理方面存在以下幾種情形：
1、財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)委托第三方的方式進(jìn)行；主管部門(mén)、預(yù)算單位配合第三方具體實(shí)施。
即事前評(píng)估的實(shí)施主體是財(cái)政部門(mén)。主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)預(yù)算單位配合開(kāi)展事前評(píng)估工作；督促落實(shí)事前評(píng)估改進(jìn)工作。預(yù)算單位負(fù)責(zé)配合財(cái)政部門(mén)和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)完成評(píng)估工作，提供項(xiàng)目相關(guān)材料；向財(cái)政部門(mén)報(bào)送相關(guān)資料；落實(shí)財(cái)政部門(mén)整改意見(jiàn)等。
2、預(yù)算部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，根據(jù)情況可委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展；財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算部門(mén)事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行審核。
即預(yù)算部門(mén)負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估工作，編制事前績(jī)效評(píng)估報(bào)告，按程序報(bào)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行審核，針對(duì)審核提出的問(wèn)題進(jìn)行整改。
財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)制定事前績(jī)效評(píng)估制度辦法，明確事前績(jī)效評(píng)估的工作程序和原則，負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算部門(mén)事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行審核，參考評(píng)估結(jié)果安排預(yù)算，督促被評(píng)估單位落實(shí)整改意見(jiàn)。
3、區(qū)分不同的事前績(jī)效評(píng)估范圍，分別由財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)自行組織。財(cái)政部門(mén)開(kāi)展的事前績(jī)效評(píng)估，由財(cái)政部門(mén)委托第三方社會(huì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施；預(yù)算部門(mén)開(kāi)展的事前績(jī)效評(píng)估，在本部門(mén)內(nèi)抽調(diào)相關(guān)人員實(shí)施。但預(yù)算部門(mén)需向財(cái)政部門(mén)報(bào)送事前績(jī)效評(píng)估情況。
雖然最早開(kāi)始實(shí)踐探索的北京市一直將事前績(jī)效評(píng)價(jià)方式定位為“財(cái)政部門(mén)委托第三方”的方式，但以中發(fā)〔2018〕34號(hào)文的規(guī)定看，未來(lái)由預(yù)算部門(mén)（單位）組織實(shí)施的方式可能會(huì)成為事前績(jī)效評(píng)估的一個(gè)方向。
（六）評(píng)估結(jié)果
事前績(jī)效評(píng)估的結(jié)果一般分為“建議予以支持”、“建議調(diào)整完善后予以支持”、“建議部分支持”、“建議不予支持”等幾種情況，其中對(duì)于“建議部分支持”的結(jié)論，需在結(jié)論中明確支持和不支持的具體內(nèi)容，以便安排預(yù)算時(shí)參考使用。有些地方規(guī)定較為簡(jiǎn)單，分為“建議予以支持”和“建議不予支持”兩種情況。
另外，一些地方對(duì)評(píng)估審核結(jié)果采取百分制，具體應(yīng)用情況如下：
評(píng)估審核結(jié)果百分制表
三、事前績(jī)效評(píng)估的工作程序
根據(jù)實(shí)操情況，事前績(jī)效評(píng)估的工作程序一般可分為事前評(píng)估準(zhǔn)備、事前評(píng)估實(shí)施、事前評(píng)估總結(jié)及應(yīng)用三個(gè)階段，但各地方在具體實(shí)施中相關(guān)流程略有差異，以河南省為例，其事前績(jī)效評(píng)估流程如下圖所示：
事前績(jī)效評(píng)估流程
當(dāng)然，對(duì)于預(yù)算部門(mén)自行組織的事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果，財(cái)政部門(mén)在具體審核時(shí)，必要情況下也可以組織再評(píng)估，此種情況下，評(píng)估結(jié)果需以財(cái)政部門(mén)的再評(píng)估結(jié)果為準(zhǔn)。
其他地方事前績(jī)效評(píng)估工作基本均按照準(zhǔn)備——實(shí)施——評(píng)估結(jié)果總結(jié)及應(yīng)用這樣一套步驟開(kāi)展，不過(guò)在具體實(shí)施過(guò)程中根據(jù)各地方實(shí)際情況有一些調(diào)整，如北京市事前績(jī)效評(píng)估工作流程中，評(píng)估任務(wù)是由績(jī)效考評(píng)中心與部門(mén)預(yù)算支出處室商議確定，而在入戶(hù)調(diào)研方面，由評(píng)估工作組先期到財(cái)政部門(mén)預(yù)算處室了解項(xiàng)目?jī)?nèi)容或歷年預(yù)算安排情況，聽(tīng)取項(xiàng)目預(yù)算安排意見(jiàn)，之后到項(xiàng)目單位入戶(hù)調(diào)研，進(jìn)一步熟悉項(xiàng)目情況，明確項(xiàng)目單位需提交的資料和時(shí)間要求等等。