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03卓遠(yuǎn)解讀|如何結(jié)合五中全會(huì)十四五規(guī)劃的要求提升完善城投發(fā)展規(guī)劃
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05五中全會(huì)系列談丨國(guó)有企業(yè)科技管理的問(wèn)題及對(duì)策探析
作者：研究中心/閆家廠
近期結(jié)束的十九屆五中全會(huì)提出，未來(lái)五年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更加完善，高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系基本建成，產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場(chǎng)化配置改革取得重大進(jìn)展，公平競(jìng)爭(zhēng)制度更加健全，更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制基本形成，這蘊(yùn)含著“競(jìng)爭(zhēng)中性原則”的內(nèi)核精神。此外在應(yīng)對(duì)外部負(fù)面沖擊、激發(fā)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能、國(guó)企改革進(jìn)一步深化的背景下，改革勢(shì)必更加向著競(jìng)爭(zhēng)中性方向發(fā)展，對(duì)國(guó)有企業(yè)包括城投類企業(yè)的發(fā)展將產(chǎn)生重大影響，但目前各方對(duì)其認(rèn)知仍有不足，本文在基于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性內(nèi)涵及城投公司經(jīng)營(yíng)發(fā)展特點(diǎn)深刻認(rèn)知的基礎(chǔ)上，探討在競(jìng)爭(zhēng)中性下，城投公司可能面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)策略。
一、競(jìng)爭(zhēng)中性內(nèi)涵
競(jìng)爭(zhēng)中性基本原則是保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各參與主體在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中獲得公平的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利。競(jìng)爭(zhēng)中性最早由澳大利亞提出，主要是限制政府企業(yè)也就是國(guó)有企業(yè)的特殊優(yōu)勢(shì)，后經(jīng)OECD等國(guó)際組織規(guī)范化后逐漸推廣，OECD版本以澳版為基礎(chǔ)，但在表述上更為普適，并不是只針對(duì)國(guó)有企業(yè)，而是強(qiáng)調(diào)任何企業(yè)不因所有權(quán)不同而獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或處于有利地位。我國(guó)正式提及競(jìng)爭(zhēng)中性雖然相對(duì)較晚，但從我國(guó)國(guó)企改革實(shí)踐來(lái)看，國(guó)企改革特別是商業(yè)類國(guó)有企業(yè)改革的路徑和目標(biāo)一直是向著競(jìng)爭(zhēng)中性的方向發(fā)展。
圖1 競(jìng)爭(zhēng)中性基本原則
通過(guò)分析二者競(jìng)爭(zhēng)中性基本原則的主要內(nèi)容來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)中性內(nèi)涵主要有以下幾方面：
（1）適用于所有企業(yè)，重點(diǎn)是國(guó)有企業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)中性的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“所有制中性”，保障各類市場(chǎng)主體不因所有制不同導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)上有優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)中性誕生的初衷是為了厘清政府與市場(chǎng)的邊界，消除政府類企業(yè)的特殊競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，保障政府稅收、信貸、監(jiān)管、政府采購(gòu)等方面對(duì)國(guó)有、私有等各類企業(yè)一視同仁。OECD版規(guī)范后進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)適用于各所有制企業(yè)，國(guó)有企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)都不應(yīng)當(dāng)獲得不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
（2）經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)區(qū)分，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)中性適用于商業(yè)類競(jìng)爭(zhēng)類領(lǐng)域，不適用于非營(yíng)利性非商業(yè)性領(lǐng)域。澳版和OECD版都認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)中性主要適用于政府類企業(yè)參與商業(yè)類業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也就是應(yīng)區(qū)分公共服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非營(yíng)利性與有競(jìng)爭(zhēng)性、營(yíng)利性的競(jìng)爭(zhēng)性商業(yè)領(lǐng)域在競(jìng)爭(zhēng)中性原則適用上的差異。競(jìng)爭(zhēng)中性對(duì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的區(qū)別對(duì)待，與我國(guó)分類推進(jìn)改革的基本原則是一致的。
（3）重在保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境而非競(jìng)爭(zhēng)者，競(jìng)爭(zhēng)中性并不要求所有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中均處于公平地位。競(jìng)爭(zhēng)中性重在避免市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不同所有制企業(yè)間資源配置上的扭曲和失衡，但企業(yè)在長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)中帶來(lái)的規(guī)模、技能、文化、經(jīng)驗(yàn)、人力等方面的優(yōu)勢(shì)，是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，是不可避免的，不能限制國(guó)企做大做強(qiáng)，也不能讓其完全撤離競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。
（4）競(jìng)爭(zhēng)中性下既要消除國(guó)有企業(yè)具備的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也考慮國(guó)有企業(yè)相對(duì)民營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。國(guó)企在參與市場(chǎng)活動(dòng)中具有融資優(yōu)惠、監(jiān)管寬松等優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也因承擔(dān)公共服務(wù)履行較多的社會(huì)責(zé)任、協(xié)助實(shí)施國(guó)家或地方產(chǎn)業(yè)政策等，帶來(lái)經(jīng)營(yíng)上的劣勢(shì)，因此競(jìng)爭(zhēng)中性也提出政府企業(yè)因履行政府公共職能應(yīng)獲得透明的充分的補(bǔ)償。
我國(guó)國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)上也契合競(jìng)爭(zhēng)中性原則，最近的國(guó)企改革三年行動(dòng)將“推動(dòng)國(guó)有企業(yè)公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，營(yíng)造公開、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境”作為八個(gè)主要任務(wù)之一。這些都與競(jìng)爭(zhēng)中性的基本原則一致。未來(lái)國(guó)企改革仍將沿著競(jìng)爭(zhēng)中性的反向推進(jìn)，對(duì)國(guó)企而言有機(jī)遇更有挑戰(zhàn)。城投企業(yè)目前經(jīng)營(yíng)過(guò)程中從政企關(guān)系、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、投融資等方面與競(jìng)爭(zhēng)中性原則存在一定的矛盾點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)中性下勢(shì)必給城投企業(yè)帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)，下面主要從業(yè)務(wù)角度探討城投企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)。
二、競(jìng)爭(zhēng)中性下城投公司發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)
城投公司業(yè)務(wù)從產(chǎn)業(yè)特征上大致可分為三種：公益類業(yè)務(wù)、功能類業(yè)務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)類業(yè)務(wù)。公益類業(yè)務(wù)主要包括公共產(chǎn)品設(shè)施建設(shè)、服務(wù)及協(xié)助地方履行的社會(huì)責(zé)任等，功能類業(yè)務(wù)主要包括供水供氣、公交管網(wǎng)等業(yè)務(wù)，競(jìng)爭(zhēng)類業(yè)務(wù)主要包括市場(chǎng)化程度較高的領(lǐng)域，從業(yè)務(wù)特點(diǎn)及競(jìng)爭(zhēng)角度來(lái)看，公益類業(yè)務(wù)因其建設(shè)周期長(zhǎng)、非營(yíng)利等特征，建設(shè)經(jīng)營(yíng)仍需要以國(guó)有企業(yè)為主體，并不適用競(jìng)爭(zhēng)中性，因此在競(jìng)爭(zhēng)中性下，功能性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)以及競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)將受到較大挑戰(zhàn)，主要有以下方面：
1、市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，獲取資源優(yōu)勢(shì)將不復(fù)存在。城投企業(yè)作為政府投融資平臺(tái)，長(zhǎng)期從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)等公益性項(xiàng)目導(dǎo)致業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)及業(yè)務(wù)資源來(lái)源存在不合理，政府注入了相對(duì)比例的各類資源。競(jìng)爭(zhēng)中性下，政府與市場(chǎng)的邊界越來(lái)越清晰，政府發(fā)揮宏觀管理、市場(chǎng)規(guī)則制定等，市場(chǎng)將發(fā)揮在資源配置尤其是競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域資源配置的基礎(chǔ)性、決定性作用。城投企業(yè)通過(guò)政府配置劃轉(zhuǎn)獲取資源的路徑受阻，需要通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取優(yōu)質(zhì)的資源。
2、融資信貸優(yōu)勢(shì)下降，融資成本上升，對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)展、盈利能力都將帶來(lái)挑戰(zhàn)。一是債務(wù)融資，將不再受益于國(guó)家的顯性或隱性擔(dān)保。由于享有政府的隱性或顯性擔(dān)保，城投融資成本優(yōu)勢(shì)明顯，為業(yè)務(wù)發(fā)展帶來(lái)一定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)資產(chǎn)收益帶來(lái)較大影響，競(jìng)爭(zhēng)中性下政企關(guān)系進(jìn)一步厘清，政府隱性擔(dān)保減少；二是股權(quán)融資，市場(chǎng)中性下政府作為股東將要求國(guó)有資本回報(bào)率與市場(chǎng)投資回報(bào)率大致相當(dāng)，股權(quán)融資成本上升，城投對(duì)低回報(bào)或虧損承受能力下降。未來(lái)城投融資活動(dòng)包括融資條件、融資利率等將更加市場(chǎng)化，融資成本優(yōu)勢(shì)下降，城投企業(yè)可能不僅面臨盈利能力下降，甚至將面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。
3、在政府采購(gòu)及招投標(biāo)等方面與其他企業(yè)一視同仁。城投企業(yè)在長(zhǎng)期的城市建設(shè)中參與了眾多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，在當(dāng)前實(shí)際運(yùn)作中政府一些招投標(biāo)項(xiàng)目會(huì)通過(guò)內(nèi)部指定或者行政設(shè)限的方式交由城投運(yùn)作。競(jìng)爭(zhēng)中性下信息披露制度更加健全，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)更加透明，政府采購(gòu)程序也將更加透明，以體現(xiàn)采購(gòu)及招投標(biāo)工作的非歧視性和競(jìng)爭(zhēng)性。這對(duì)于部分城投企業(yè)通過(guò)內(nèi)部指定等方式獲取項(xiàng)目的現(xiàn)行運(yùn)作方式將產(chǎn)生沖擊。
4、政府補(bǔ)貼中性，降低因交叉補(bǔ)貼和過(guò)度補(bǔ)貼，帶來(lái)的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。城投公司利潤(rùn)來(lái)源中政府收入補(bǔ)貼占比相對(duì)較高，由于城投從事較多的基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)等公益性強(qiáng)的業(yè)務(wù)，企業(yè)自身盈利能力不足，經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)經(jīng)常表現(xiàn)為虧損，多數(shù)需要通過(guò)業(yè)務(wù)補(bǔ)貼、稅收返還、專項(xiàng)基金等政府財(cái)政補(bǔ)貼方能實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。競(jìng)爭(zhēng)中性下要求在對(duì)其成本完全核算的基礎(chǔ)上予以適度補(bǔ)貼，避免過(guò)度補(bǔ)償，過(guò)度補(bǔ)償通常會(huì)帶來(lái)一定的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
5、商業(yè)回報(bào)率的競(jìng)爭(zhēng)中性。競(jìng)爭(zhēng)中性下要求城投企業(yè)在商業(yè)性、競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域中，各類業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、投資活動(dòng)等需獲得與同類經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相近的回報(bào)率。當(dāng)前部分城投企業(yè)存在因回報(bào)率目標(biāo)低帶來(lái)的在價(jià)格等方面的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)中性下要求城投企業(yè)將原來(lái)的體制下的資金及價(jià)格等優(yōu)勢(shì)向更為市場(chǎng)化的管理、專業(yè)性、人才等優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)移。
6、壟斷行業(yè)改革開放程度不斷擴(kuò)大，城投外部競(jìng)爭(zhēng)壓力將持續(xù)增大。壟斷行業(yè)因國(guó)企的一家獨(dú)大長(zhǎng)期存在運(yùn)營(yíng)低效、體制僵化、尋租腐敗等弊端，本輪國(guó)改頂層政策明確指出“根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。破除各種形式的行政壟斷”，混改也首先在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等壟斷領(lǐng)域?qū)嵭?。?guó)企改革三年行動(dòng)方案強(qiáng)調(diào)壟斷行業(yè)改革將持續(xù)提速，進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，打破政策性行業(yè)壟斷，如國(guó)家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施、油氣、鐵路等領(lǐng)域項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)向各種所有制企業(yè)公平開放，而原先這些設(shè)施的建設(shè)工作多為國(guó)企包括城投企業(yè)承擔(dān)，民營(yíng)企業(yè)獲得更多機(jī)會(huì)的同時(shí)國(guó)企勢(shì)必將面臨更多的挑戰(zhàn)。
三、競(jìng)爭(zhēng)中性下城投企業(yè)應(yīng)對(duì)策略
可以看到競(jìng)爭(zhēng)中性下對(duì)城投企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展的影響是全方面的，城投企業(yè)可考慮從深化混改、類互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)化轉(zhuǎn)型、機(jī)制建設(shè)、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行商業(yè)化等多方面應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性下帶來(lái)的挑戰(zhàn)，具體如下：
1、對(duì)于不同業(yè)務(wù)采取不同的經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向。競(jìng)爭(zhēng)中性下城投各類業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)理念和模式應(yīng)該有所轉(zhuǎn)變，對(duì)于功能類，突出“合規(guī)性、服務(wù)性、持續(xù)性”，重點(diǎn)關(guān)注公共服務(wù)水平的提升、運(yùn)作效率的提高，要突出“向服務(wù)要效益”的理念；競(jìng)爭(zhēng)類領(lǐng)域要對(duì)標(biāo)同行對(duì)標(biāo)市場(chǎng)，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、管理水平、產(chǎn)品研發(fā)能力。
2、健全規(guī)章制度建設(shè)，特別是投資決策制度，規(guī)范企業(yè)投資行為。競(jìng)爭(zhēng)中性下企業(yè)更加需要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和持續(xù)化運(yùn)作。企業(yè)是項(xiàng)目投資決策的主體，政府將不再代替企業(yè)做決策也不承擔(dān)相應(yīng)投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)投資回報(bào)率有了更高的要求，城投企業(yè)一是要增強(qiáng)戰(zhàn)略導(dǎo)向和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，二是要建立完善并嚴(yán)格執(zhí)行投資管理制度，根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、功能定位以及主業(yè)方向通過(guò)規(guī)范的決策程序提高投資質(zhì)量。
3、拓寬融資渠道，整合各種金融工具和金融資源拓展融資渠道為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足的資金。競(jìng)爭(zhēng)中性下，城投企業(yè)應(yīng)適應(yīng)并降低對(duì)政府信用與政策的依賴性，通過(guò)上市、產(chǎn)業(yè)基金等形式，提高多元化融資能力，為企業(yè)業(yè)務(wù)的可持續(xù)和多元化發(fā)展提供動(dòng)力。
4、推進(jìn)和深化混改，淡化所有制屬性，引入戰(zhàn)略合作伙伴，發(fā)揮不同所有制主體的優(yōu)勢(shì)和互補(bǔ)效應(yīng)。競(jìng)爭(zhēng)中性下要求國(guó)企與民企，享有平等使用各類生產(chǎn)要素以及公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，因此混改不但有利于倒逼城投企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化、經(jīng)營(yíng)活力的增加、經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大、優(yōu)勢(shì)上的互補(bǔ)，更有利于打破所有制界限，促進(jìn)市場(chǎng)進(jìn)入平等，促進(jìn)壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)投資主體的多元化，利于整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。
5、推進(jìn)實(shí)體化建設(shè)。當(dāng)前城投監(jiān)管政策越加趨嚴(yán)，競(jìng)爭(zhēng)中性將進(jìn)一步斬?cái)喑峭镀髽I(yè)的政府背書，城投企業(yè)為化債、融資、產(chǎn)業(yè)升級(jí)都需要更強(qiáng)的實(shí)力、更有效的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，城投企業(yè)需要通過(guò)剝離、整合等方法重組資源資產(chǎn)，并積極介入經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)提高經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)占比，加快城投公司實(shí)體化建設(shè)。
6、類互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)化轉(zhuǎn)型。城投公司在逐漸剝離政府融資平臺(tái)職能的背景下，可以通過(guò)整合匯聚各項(xiàng)資源、提升管理能力、金融能力等，打造成類互聯(lián)網(wǎng)的平臺(tái)型組織，變成提供資源支持的平臺(tái)，如金控平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)平臺(tái)等。
競(jìng)爭(zhēng)中性下對(duì)城投企業(yè)而言應(yīng)在對(duì)其深刻理解的基礎(chǔ)上以競(jìng)爭(zhēng)中性為衡量標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)各項(xiàng)改革增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，運(yùn)作中也可以考慮退出部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，聚焦主業(yè)實(shí)現(xiàn)資源資本資產(chǎn)優(yōu)勢(shì)的有效集中。