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全域土地綜合整治系列 |全域土地綜合整治實(shí)施程序探索
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作者:研究中心  呂林杰

 

 

 

結(jié)合相關(guān)政策及實(shí)踐案例的梳理分析,我們認(rèn)為全域土地綜合整治的實(shí)施程序可以粗略分為謀劃階段、準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、運(yùn)營階段。本文將對(duì)各階段的要點(diǎn)進(jìn)行探索闡述。

 

 

 

一、謀劃階段:信息收集與處理

 

 

 

謀劃階段主要解決的是信息收集與處理的問題,即通過前期調(diào)研了解區(qū)域內(nèi)土地綜合整治的需求,并在此基礎(chǔ)上編制相關(guān)規(guī)劃、制定整治實(shí)施方案。

 

 

 

(一)前期調(diào)研

 

 

 

全域土地綜合整治以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元,因此涉及范圍較廣,需要通過調(diào)研了解區(qū)域內(nèi)土地情況:例如有哪些土地需要整治、分別屬于什么類型、可能的整治方式是什么等等??梢酝ㄟ^實(shí)地走訪、入戶發(fā)放調(diào)查表等形式展開前期調(diào)研工作。

 

 

 

(二)征求群眾意見

 

 

 

在《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》(自然資發(fā)〔2019194號(hào))中明確指出“禁止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建”,《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好全域土地綜合整治試點(diǎn)有關(guān)準(zhǔn)備工作的通知》(自然資辦函〔20201767號(hào))也提出要“充分考慮基層訴求,廣泛聽取群眾意見”,因此征求群眾意見是項(xiàng)目謀劃階段必不可少的環(huán)節(jié)。在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上再次征求區(qū)域內(nèi)群眾的意見,并與涉及拆遷的農(nóng)戶簽訂協(xié)議。

 

 

 

 

 

(三)編制或優(yōu)化相關(guān)規(guī)劃

 

 

 

《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》(自然資發(fā)〔2019194號(hào))(以下簡稱《試點(diǎn)工作通知》)指出,全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的展開要“以科學(xué)合理規(guī)劃為前提”,具體而言,包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃。

 

 

 

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃

 

 

 

根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級(jí)政府對(duì)上級(jí)國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí),是對(duì)本行政區(qū)域開發(fā)保護(hù)作出的具體安排,側(cè)重實(shí)施性”?;趯?duì)“實(shí)施性”的要求,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的編制上要注意找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位,避免雷同;對(duì)于詳細(xì)規(guī)劃要注意明確發(fā)展的空間邊界,并基于此確定各項(xiàng)指標(biāo);對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃要注意邊界清晰、項(xiàng)目明確。

 

 

 

2、村莊規(guī)劃

 

 

 

根據(jù)《試點(diǎn)工作通知》,編制村莊規(guī)劃的責(zé)任主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,在村莊規(guī)劃的內(nèi)容方面要注意以下幾個(gè)方面:一是要詳細(xì)具體,即“將整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實(shí)到具體地塊”;二是要注意耕地保護(hù),即“確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%”;三是要控制建設(shè)用地,即“做到建設(shè)用地總量不增加”;四是要注意保護(hù)生態(tài)紅線,即“生態(tài)保護(hù)紅線不突破”。

 

 

 

考慮到土地整治項(xiàng)目的收益性問題,要在規(guī)劃階段做好統(tǒng)籌工作,將土地整治和經(jīng)營性項(xiàng)目進(jìn)行整體開發(fā),把農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、旅游開發(fā)等產(chǎn)業(yè)要素統(tǒng)籌起來,主動(dòng)發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺(tái)作用,發(fā)揮資源整合優(yōu)勢(shì),充分挖掘土地的復(fù)合價(jià)值。

 

 

 

 

 

(四)制定整治實(shí)施方案

 

 

 

《試點(diǎn)工作方案》要求省級(jí)資源主管部門牽頭制定具體的土地綜合整治實(shí)施方案。綜合來看,方案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含以下幾個(gè)方面:

 

 

 

一是對(duì)整治區(qū)域基本情況的梳理及實(shí)施全域土地綜合整治可行性的分析,尤其是要梳理清楚土地利用現(xiàn)狀,如耕地和永久基本農(nóng)田的分布情況、村莊的布局情況、產(chǎn)業(yè)的布局情況、當(dāng)前在土地利用和發(fā)展上存在的問題等等,并在此基礎(chǔ)上從鄉(xiāng)村發(fā)展需求、土地整治潛力、項(xiàng)目融資能力等角度分析項(xiàng)目可行性。

 

 

 

二是制定土地整治工作的目標(biāo),例如在耕地保護(hù)、村莊發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、人居環(huán)境改善、歷史文化保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面預(yù)期想要達(dá)到的效果,目標(biāo)的設(shè)定要切實(shí)可行且便于量化統(tǒng)計(jì)及考核。

 

 

 

三是要明確實(shí)施內(nèi)容邊界及資金估算,具體在哪些地塊展開哪方面的整治工作、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)期限、是否涉及新增耕地、確定責(zé)任主管部門等,在項(xiàng)目的安排上注意要與鄉(xiāng)村規(guī)劃的銜接,涉及到調(diào)整永久基本農(nóng)田布局的要按照規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)明確每個(gè)項(xiàng)目的計(jì)劃投資額度、資金來源,對(duì)于整治區(qū)域整體還要進(jìn)行資金平衡分析。

 

 

 

四是要做好進(jìn)度計(jì)劃安排,包括整體實(shí)施期限及計(jì)劃、重大工程的進(jìn)度計(jì)劃、資金安排計(jì)劃等等。

 

 

 

五是項(xiàng)目效益及風(fēng)險(xiǎn)分析,對(duì)土地整治項(xiàng)目實(shí)施后可能形成的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益進(jìn)行分析,例如耕地的面積增加和質(zhì)量提升對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響、騰退建設(shè)用地對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的影響等等。同時(shí)還要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測分析并提出對(duì)應(yīng)的解決措施。

 

 

 

六是項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及程序,提前設(shè)定驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)有助于項(xiàng)目的實(shí)施推進(jìn)。

 

 

 

七是保障措施,一般而言包括組織、資金、監(jiān)管、制度等方面的保障。

 

 

 

 

 

二、準(zhǔn)備階段:資金籌集

 

 

 

準(zhǔn)備階段主要解決的是資金籌集問題,一般而言,全域土地綜合整治項(xiàng)目的資金來源包括政策性資金及社會(huì)資金。

 

 

 

(一)政策性資金

 

 

 

政策性資金是我國土地整治項(xiàng)目的主要資金來源,一般包括國家或地方政府每年收繳的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地所繳納的耕地開墾費(fèi)等,此外為支持鄉(xiāng)村振興等三農(nóng)工作,中央及地方也有其他一些政策性資金安排,整合各類涉農(nóng)資金發(fā)揮疊加效益是全域土地綜合整治項(xiàng)目在資金來源方面的首要選擇。例如山東省菏澤市定陶區(qū)的全域國土綜合整治項(xiàng)目工作實(shí)施方案提出要“將農(nóng)村土地綜合整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等39類涉農(nóng)、涉地資金整合集中使用”。

 

 

 

此外,地方政府還可以利于政府撥款和政策性貸款來設(shè)立公益性基金,運(yùn)用基金方式支持土地整治項(xiàng)目。

 

 

 

(二)企業(yè)資金

 

 

 

創(chuàng)新投入機(jī)制吸引社會(huì)資金的投入是土地整治項(xiàng)目彌補(bǔ)資金缺口的關(guān)鍵,除了向政策性銀行貸款之外,還可以通過PPP模式引入社會(huì)資金。從政策支持角度來看,早在2008年國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》中就提出要積極探索市場化運(yùn)作模式、引導(dǎo)社會(huì)資本參與土地整理項(xiàng)目,此后在多個(gè)政策中也指出鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式參與土地整治。從實(shí)踐的角度來看,則需要明確項(xiàng)目的投資回報(bào)來吸引社會(huì)資金,可以有以下幾種方式:一是相關(guān)指標(biāo)的獲取或指標(biāo)收益成本返還,包括耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)等;二是政府出臺(tái)獎(jiǎng)補(bǔ)措施;三是政府收購不能完全由項(xiàng)目實(shí)施單位參與交易的指標(biāo)。

 

 

 

(三)村民資金

 

 

 

村民作為全域土地綜合整治項(xiàng)目的受益者,在項(xiàng)目融資環(huán)節(jié)也具備一定的積極性,但需要通過政府來進(jìn)行調(diào)動(dòng)及提高。一方面可通過和村民約定一個(gè)高于銀行存款利率的資金回報(bào)率來吸引村民資金,另一方面可以對(duì)參與融資的村民按投資比例進(jìn)行土地整治項(xiàng)目的效益分紅。

 

 

 

 

 

三、實(shí)施階段:資金投入與運(yùn)轉(zhuǎn)

 

 

 

實(shí)施階段是土地綜合整治項(xiàng)目的具體推進(jìn),涉及到資金的投入與運(yùn)轉(zhuǎn)問題,通過對(duì)現(xiàn)有部分全域土地綜合整治案例的梳理,我們認(rèn)為重點(diǎn)要關(guān)注以下內(nèi)容。

 

 

 

(一)資金投入要點(diǎn)

 

 

 

由于涉農(nóng)資金種類較多,且來源于多個(gè)部門,因此容易造成重復(fù)投資、投資規(guī)模不足等問題,這就需要將涉農(nóng)資金進(jìn)行整合,在此基礎(chǔ)上加以利用,才能發(fā)揮出最大的效益??梢杂没鹦问酵度?,即整合涉農(nóng)資金設(shè)立專門的全域土地綜合整治基金,以此投入土地整治項(xiàng)目。

 

 

 

(二)資金投入及運(yùn)轉(zhuǎn)的形式

 

 

 

通過對(duì)已有案例的梳理,我們認(rèn)為在全域土地綜合整治中資金投入與運(yùn)轉(zhuǎn)的形式主要有以下幾種。

 

 

 

1、政府主導(dǎo)形成專項(xiàng)賬戶

 

 

 

有農(nóng)村土地綜合整治辦公室下設(shè)儲(chǔ)蓄資金辦公室,所有資金存入該辦公室形成專項(xiàng)賬戶,并建立各項(xiàng)資金的使用審批制度,已保障項(xiàng)目資金能夠?qū)?顚S?,保護(hù)項(xiàng)目資金的安全與使用效率。同時(shí)由農(nóng)村土地綜合整治辦公室對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督及審查。

 

 

 

2、政府與農(nóng)戶聯(lián)合

 

 

 

由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府和土地部門共同向土地整治項(xiàng)目投入資金,同時(shí)由村民投工投勞參與土地整治項(xiàng)目,通過土地整治提高耕地質(zhì)量來為農(nóng)戶帶來收益。

 

 

 

3、政府與企業(yè)聯(lián)合

 

 

 

由當(dāng)?shù)卣c負(fù)責(zé)建設(shè)的城投公司共同組建負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的平臺(tái)公司,平臺(tái)公司作為全域土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施主體,負(fù)責(zé)資金籌措及運(yùn)營,以及項(xiàng)目全過程的實(shí)施與管控。具體的,可以根據(jù)項(xiàng)目中不同的業(yè)務(wù)板塊,由平臺(tái)公司與對(duì)應(yīng)的專業(yè)化公司成立各個(gè)項(xiàng)目公司,并由各個(gè)資金方和當(dāng)?shù)爻峭豆竟餐闪⒒鸸?,由基金公司向各個(gè)項(xiàng)目公司注入資金。

 

 

 

4、土地股份合作社

 

 

 

可鼓勵(lì)農(nóng)戶自主參與,引導(dǎo)全域土地綜合整治項(xiàng)目所涉及的農(nóng)戶在規(guī)定的條件和程序下組建土地股份合作社,或集體資產(chǎn)管理公司,由該村集體組織負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目資金的投入與運(yùn)轉(zhuǎn)。

 

 

 

 

 

四、運(yùn)營階段:資金收益返還

 

 

 

(一)項(xiàng)目盈利來源

 

 

 

全域土地綜合整治項(xiàng)目的運(yùn)營在于整治后土地的利用,因此資金的收益返還也與土地整理后增值收益有關(guān),主要可分為以下幾類,一是農(nóng)用地生產(chǎn)能力提高帶來的收益增值,二是在政策規(guī)范范圍內(nèi)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)等等的流轉(zhuǎn)收入;三是土地整治后相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展收益,通過增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自我造血能力達(dá)到產(chǎn)業(yè)振興的目的,這也是提高全域土地綜合整治項(xiàng)目資金收益返還的關(guān)鍵部分。

 

 

 

(二)項(xiàng)目收益保障

 

 

 

由于全域土地綜合整治項(xiàng)目盈利性較低,為了保障項(xiàng)目收益,一般還需要政府對(duì)相關(guān)流動(dòng)指標(biāo)做出規(guī)范。例如山東省濟(jì)南市黃河鎮(zhèn)在“整鎮(zhèn)推進(jìn)”土地綜合整治項(xiàng)目中,就明確了濟(jì)南市關(guān)于對(duì)增減掛鉤指標(biāo)交易的保底價(jià)格,為30萬元/ 畝。

 

  

 

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