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新專欄背景：隨著江蘇、山東、甘肅、陜西等多地融資平臺新政的出臺，各地投融資監(jiān)管政策趨嚴，城投公司從“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)型已成必然趨勢。通過長期的一線跟蹤調(diào)研，我們認為“城鎮(zhèn)化”“資本化”“市場化”將成為其轉(zhuǎn)型要遵循的三大主線方向，因此特推出新專欄——三大主線研究專欄，以期為廣大客戶的發(fā)展和創(chuàng)新帶來一定指引借鑒作用，敬請期待。
作者：研究中心 劉洪鵬
大量研究表明，都市圈的形成和發(fā)展有其內(nèi)在的主導(dǎo)力量和機制，而且對于不同的都市圈，其表現(xiàn)形式又有所不同。研究南京都市圈發(fā)展的核心推動力量和機制，對于把握其發(fā)展的核心問題，探索其未來發(fā)展模式具有重要意義。
一、都市圈及形成的主要驅(qū)動因素
（一）都市圈及都市群的概念界定
都市圈的概念最早由法國學(xué)者戈特曼于1957年提出。一般認為，都市圈的是指在一定地理或行政區(qū)域內(nèi)，由一二個大城市或特大城市為核心，輻射帶動周邊一定范圍內(nèi)的一批中小城市，使其成為具有一定影響力、競爭力的區(qū)域城市群或城市帶，但迄今為止，對于都市圈的范圍界定一直還沒形成一致的觀點。都市圈昭示了經(jīng)濟組織與聚居模式方向，是城市發(fā)展的一種高級形態(tài),其發(fā)展是衡量一個國家或地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標志。
都市圈特征和功能包括三個方面：一是有一個中心城市；二是圈內(nèi)的城市結(jié)構(gòu)完整，即形成合理的城市體系；三是各城市間聯(lián)系密切尤其是中心城市對外圍城市間的集聚與擴散作用明顯。都市圈的范圍取決于中心城市的輻射范圍，中心城市的中心城市對都市圈的意義十分重大。其規(guī)模和能量決定了它輻射的遠近因而也就決定了都市圈范圍的大小。中心城市的性質(zhì)甚至在很大程度上決定了都市圈的性質(zhì)。
（二）都市圈發(fā)展驅(qū)動因素研究
關(guān)于都市圈的形成條件和發(fā)展驅(qū)動因素，國內(nèi)外學(xué)界從不同的角度進行了大量的理論和實證研究。國外的學(xué)者（J.Friedmann,1986；K.R.Kunzmann,1991） 認為都市圈的形成是基于中心城市擴散和郊區(qū)化的結(jié)果，中心城市用地擴展和環(huán)境惡化、交通技術(shù)和信息技術(shù)的革命促進了都市圈空間形態(tài)的演化。綜觀國外學(xué)者對城市群在內(nèi)的城市與區(qū)域形態(tài)的理論與實證研究其研究重點經(jīng)歷了從靜態(tài)到動態(tài)、從小范圍到大區(qū)域（大都市帶）的轉(zhuǎn)化已經(jīng)形成了一個多視角、多層次、多尺度理論。
上海交通大學(xué)安泰管理學(xué)院的高汝熹等（2006），主要從都市圈形成的動力機制（市場作用）、都市圈成長的協(xié)調(diào)機制（制度建設(shè)）和都市圈成長的均衡機制（競爭合作）三個方面來闡述都市圈的發(fā)展動力。浙江發(fā)展研究中心的王祖強等（2010）在對長三角都市群形成研究中，認為工業(yè)化、國際化、市場化和政府作用四個是推動長三角都市圈形成和發(fā)展的基本力。市場化推動了市場規(guī)模擴大和分工的深化工業(yè)化促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、經(jīng)濟組織完善及空間形態(tài)的優(yōu)化，國際化使得長三角逐步納入全球生產(chǎn)體系政府的制度創(chuàng)新促進了長三角地區(qū)的競爭與合作。
（三）國內(nèi)外主要都市圈的形成
國外都市圈形成和發(fā)展較早，東京、紐約、大灣區(qū)都是著名的都市圈。作為世界著名的都市圈之一，東京都市圈有其成功的一面，同時也存在著明顯的失誤和突出的問題。1959年的城市發(fā)展戰(zhàn)略確定東京的空間發(fā)展模式是綠帶加衛(wèi)星城“一極集中”模式，即單核“外溢”發(fā)展模式，最后城市空間的擴張失去了控制，急速的畸形集聚加上不受約束的連綿外溢成了東京都市圈的典型特征。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時，東京的人口為CPR 萬，城市型土地利用范圍大致在半徑DE 公里左右；東京都核心區(qū)達到625平方公里，都市圈1.7萬平方公里內(nèi)集聚了大約3258萬人，占全日本超四分之一總?cè)丝?。結(jié)果，單核外溢發(fā)展的“回波”效應(yīng)導(dǎo)致中心區(qū)的地價急劇上升，競爭力和活力下降。
國內(nèi)都市圈近些年成長迅速，《中國都市圈發(fā)展報告2019》（戴德梁行）從“經(jīng)濟活躍度”、“商業(yè)繁榮度”、“”交通便捷度“、“區(qū)域聯(lián)系度”四個維度，31個指標分析，把全國26個都市圈按發(fā)展成熟度劃分為四個層：成熟型都市圈包括長三角、粵港澳，其核心城市總體經(jīng)濟實力和交通便捷度等較為突出，周邊中小城市也相對經(jīng)濟發(fā)達；趕超型都市圈包括京津冀、成渝，都市圈在發(fā)展均衡度上雖存在欠缺，但都市總體實力大大高于全國平均水平；成長型都市圈包括以青島為首的12個都市圈，相比成熟型和趕超型，總體發(fā)展成熟度較為偏弱，且均存在明顯的弱勢方向，但擁有明顯的平穩(wěn)或快速發(fā)展趨勢，未來發(fā)展?jié)摿薮?；培育型都市圈主要是位于中西部地區(qū)的10個都市圈，城市發(fā)展受地域、交通、人口等因素影響較大，因此都市圈整體發(fā)展相對滯后。
作為成熟型都市圈，長三角各項分值相較粵港澳更為均衡。長三角都市圈由上海市、南京市、杭州市、寧波市等中心城市及綿延區(qū)城市組成，在經(jīng)濟活躍度、商業(yè)繁榮度、交通便捷度、區(qū)域聯(lián)系度四個方面均位于全國首位，是全國綜合發(fā)展質(zhì)量最高的都市圈。
二、驅(qū)動內(nèi)因：工業(yè)化與城鎮(zhèn)化
研究認為，工業(yè)化與城市化存在一種互動傳導(dǎo)的內(nèi)在機制，這一機制分為兩個過程：一是工業(yè)化對城市化的促進。由于技術(shù)創(chuàng)新等原因?qū)е虏煌块T生產(chǎn)率的差異，推動生產(chǎn)要素如勞動力、資本等從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移。從空間形態(tài)來看，表現(xiàn)為從農(nóng)村地域向城市地域集聚并帶來了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局和組織形態(tài)等方面的變化，從而促進了城市化的進程。二是城市化對工業(yè)化的反向推動。城市成為人類經(jīng)濟社會活動的主要載體使得要素在空間上高度集聚，產(chǎn)生的規(guī)模效益和分工效應(yīng)不斷提升生產(chǎn)和交易效率，繼而推動工業(yè)化進程。在工業(yè)化和城市化相互促進下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整城市空間形態(tài)不斷演變且表現(xiàn)出非常明顯的階段性特征。
（一）工業(yè)化完成后期，要求產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)
研究南京都市圈的形成、發(fā)展和演化，要依托于長三角這個更大的都市群。中國經(jīng)濟的騰飛開始于改革開放。長三角地區(qū)龍頭上?；谛酆竦墓I(yè)實力和經(jīng)濟基礎(chǔ)，加上改革開放后外資大量涌入，以及1992開始的浦東大開發(fā)，最先完成的工業(yè)化進程，在2000年左右，上海已經(jīng)率先初步實現(xiàn)了工業(yè)化。蘇南地區(qū)、南京及都市圈的核心城市依托國企改革和民營經(jīng)濟發(fā)展，繼上海之后開始大規(guī)模工業(yè)化進程。2011年，南京的工業(yè)化進程漸趨成熟，邁入后工業(yè)化發(fā)展拐點，科技研發(fā)、信息、金融等服務(wù)業(yè)逐漸成為經(jīng)濟主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)質(zhì)態(tài)升級。2020年，南京服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重已升至62.8%（圖1），成為經(jīng)濟的絕對主導(dǎo)力量；后工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對南京都市圈區(qū)域的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)提出了新要求。
首先，南京現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要集聚更多的高端要素，同時擴大和延伸其服務(wù)范圍，不僅滿足本地需求，還要服務(wù)于更廣泛周邊區(qū)域，以支持這些高端服務(wù)業(yè)，尤其是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)持續(xù)發(fā)展。而都市圈周邊城市，尤其安徽成員市仍在工業(yè)化進程中，加快高端制造業(yè)發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提升，這些都離不開現(xiàn)代服務(wù)業(yè)支持。南京與周邊區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密、產(chǎn)業(yè)互補性增強、分工逐步深化。在客觀上就需要發(fā)展核心城市齊全的服務(wù)功能，區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工明確、層次清晰的大都市圈作為經(jīng)濟社會的空間載體。
圖1 南京三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進圖（2000-2020）
（二）城鎮(zhèn)化日趨成熟，推動外延式發(fā)展
南京的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展，清晰地實證了兩者的相互促進。工業(yè)化快速推進不斷集聚高端要素，加快了城鎮(zhèn)化進程；當城鎮(zhèn)化加速提升，一方面為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供要素支撐，另一方面城市發(fā)展邊界延伸需求推動城市空間外延式發(fā)展。
在2006年至2013年，南京經(jīng)歷工業(yè)快速增長階段，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值年均兩位數(shù)的高速增長期（除2009年國際金融危機影響）（圖2），同時伴隨著城鎮(zhèn)化也快速發(fā)展，常住人口城鎮(zhèn)化率突破80%，在2011年之后，南京初步實現(xiàn)了工業(yè)化，規(guī)模增長逐步放緩，開始緩慢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級過程，城鎮(zhèn)化進程也逐步趨緩。2020年，南京城鎮(zhèn)化率已達86.8%的位居全國前列的高水平，城鎮(zhèn)發(fā)展趨于成熟。無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，還是城鎮(zhèn)化發(fā)展，不可避免推動城市空間邊界向域外延伸。
圖2 南京規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值和常住人口城鎮(zhèn)化率演進
三、驅(qū)動外因：區(qū)域市場化動力
根據(jù)對都市圈發(fā)展歷史的研究，一般認為，市場化是推動都市圈發(fā)展的核心動力。在市場機制充分有效配置資源的推動下上，都市圈內(nèi)城市間經(jīng)濟聯(lián)系持續(xù)加強，經(jīng)濟增長對都市圈的結(jié)構(gòu)形成提出需求，及提供物質(zhì)條件，同時促進各城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與升級，最終促進都市圈的形成和發(fā)展。
（一）南京都市圈是長三角都市群的延伸
對比南京都市圈和上海及長三角核心都市群發(fā)展，從區(qū)位地理、發(fā)展歷程、經(jīng)濟聯(lián)系、驅(qū)動因素等方面，南京都市圈都是上海都市圈及長三角城市群的延伸和發(fā)展，而不是作為獨立的都市圈存在。從區(qū)位地理方面，南京作為長三角核心城市之一，與蘇南、上海經(jīng)濟聯(lián)系緊密，南京都市圈是長三角向中西部輻射帶動的重要轉(zhuǎn)換樞紐。從發(fā)展歷程看，南京繼上海完成工業(yè)化和城市化后，開啟了加速工業(yè)化發(fā)展進程，同時完成城鎮(zhèn)化的加速期。從經(jīng)濟聯(lián)系看，南京、揚州、鎮(zhèn)江等蘇南地區(qū)一直和上海等長三角經(jīng)濟關(guān)聯(lián)緊密，承接其輻射帶動，尤其在金融、科創(chuàng)、外貿(mào)發(fā)展等領(lǐng)域；最后，在市場化方面，滬蘇浙市場化發(fā)展接近，水平相對較高且保持穩(wěn)健提升。安徽則相對落后，市場化進程的推進，將促使南京跨界發(fā)展，加速南京都市圈的形成和成長。因此，南京都市圈是作為長三角都市群的拓展和延伸，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，在市場化動力作用下，逐步形成和發(fā)展的。
（二）跨區(qū)域市場化是發(fā)展的核心動力
南京都市圈的市場化發(fā)展可以在長三角整體的市場化發(fā)展中得到體現(xiàn)，整體來看，上海、江蘇、浙江、安徽的市場化指數(shù)（樊綱）一直穩(wěn)步提升（圖3）。其中，上海、江蘇、浙江比較接近，水平相對較高，安徽則明顯先對落后（圖3）。此外，民營經(jīng)濟的發(fā)展體現(xiàn)了市場活力，從民營經(jīng)濟占經(jīng)濟比重來看，2006年到2019年，南京民營經(jīng)濟比重提升了接近12個百分點（圖4）。市場的活力顯著增強。根據(jù)《2020南京市民營經(jīng)濟發(fā)展報告》，2019年南京民營企業(yè)完成稅收占全市的59.33%，新增高新技術(shù)企業(yè)占全市比重超過85%；2020年高成長性企業(yè)占全市比重超過85%。這些凸顯南京民營經(jīng)濟的活力，也增強了南京市場化的動力。
圖3 上海、江蘇、浙江、安徽市場化發(fā)展指數(shù)（樊綱）
圖4 南京民營經(jīng)濟占整體經(jīng)濟比重
國際化開放經(jīng)濟被認為是推動上海及長三角都市圈發(fā)展的重要動力。從南京的開放發(fā)展情況來看，南京2020年外貿(mào)總值達774億美元，是2004年3.75倍，外貿(mào)依存度為36%；實際利用外資總額達到45億美元，也增長了超1倍（圖5）。總的說來，南京國際化開放發(fā)展也在逐步增強，但外貿(mào)依存度比起上海的90%仍然不高，且呈下降趨勢。同時，國外投資的增速及在總體投資的比重也相對不高。因此，國際化雖然在推動南京及都市圈發(fā)展中的發(fā)揮了促進作用，但這種作用相對來說還不是很強。
圖5 南京對外貿(mào)易和實際利用外資情況
（三）市場化提出超越行政區(qū)劃的需求
南京都市圈跨越江蘇、安徽兩省，是典型跨行政區(qū)域都市圈，也是國家戰(zhàn)略中的東、中部過度帶。都市圈內(nèi)部安徽成員城市和核心城市南京處在相對不同的工業(yè)化、市場化、國際化發(fā)展階段。具體來說，南京的已經(jīng)完成工業(yè)化進程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步升級，市場化高水平較高，國際化也在快速推進；而安徽正處在工業(yè)化快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級疊加進程中，同時，市場化步伐也仍然相對滯后。市場機制要求強化兩地產(chǎn)業(yè)鏈分工、區(qū)域要素集聚和再平衡。同時，南京在科技研發(fā)、信息、金融等高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的壯大發(fā)展也需要拓展服務(wù)范圍。因此，跨區(qū)域發(fā)展，要求都市圈內(nèi)部各地政府在市場化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)分工、區(qū)域規(guī)劃等方面超越行政區(qū)劃，打破內(nèi)部壁壘，加速都市圈融合。
四、都市圈形成過程中的政府作用
在中國還處在轉(zhuǎn)型時期的背景下，市場競爭機制還不完善，市場發(fā)育不完全、功能不健全、運行不規(guī)范等現(xiàn)象仍然存在。政府一方面要承擔(dān)培育與發(fā)展市場的職能，另一方面要承擔(dān)部分替代市場的職能。南京都市圈的三級協(xié)同發(fā)展體系，在推動都市圈發(fā)展方面進行了很好的探索。
城市聯(lián)盟三級運作機制。是南京都市圈自上而下與自下而上利益需求協(xié)調(diào)的傳導(dǎo)工作機制。2013年，首屆南京都市圈黨政聯(lián)席會上，八市聯(lián)合成立了“南京都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟”，起草了《南京都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟章程》。隨后，城市發(fā)展聯(lián)盟成立了14個專業(yè)協(xié)調(diào)委員會，進一步完善都市圈協(xié)同發(fā)展的組織安排和工作機制，形成目前較為完善的都市圈“決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行”三級合作的“協(xié)同工作網(wǎng)絡(luò)”，南京都市圈就此走向“區(qū)域政治共同體”的時代。決策層設(shè)聯(lián)盟理事會，決策顧問由各成員市書記、市長組成，工作平臺是南京都市圈黨政聯(lián)席會議，每兩年召開一次，主要任務(wù)是指導(dǎo)南京都市圈合作發(fā)展的原則、方向、政策等重大問題決策。作提案等。協(xié)調(diào)層是聯(lián)盟秘書處，設(shè)在南京市發(fā)改委，同時也是常設(shè)辦事機構(gòu)，負責(zé)處理都市圈日常工作。執(zhí)行層設(shè)行業(yè)委員會和跨界合作委員會，行業(yè)委員會主要任務(wù)是研究制定本專業(yè)年度工作計劃，商討開展項目合作的措施，協(xié)調(diào)解決本行業(yè)跨區(qū)域的合作發(fā)展問題?？缃绾献魑瘑T會由《南京都市圈區(qū)域規(guī)劃》中規(guī)劃建設(shè)的“共建重點增長區(qū)域”所涉及的相關(guān)區(qū)縣組成，協(xié)調(diào)跨界地區(qū)合作發(fā)展。
圖6 南京都市圈三級運作機制
五、基于核心動力的發(fā)展建議
（一）推動基于要素流動市場化的區(qū)域產(chǎn)業(yè)重構(gòu)
研究表明，市場是都市圈形成與發(fā)展的本質(zhì)推動力，其發(fā)展過程就是在市場化的進程中實現(xiàn)要素集聚和再平衡過程。因此，南京都市圈的發(fā)展應(yīng)以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟為主線，以市場化為核心，推動基于都市圈內(nèi)部要素流動的產(chǎn)業(yè)重構(gòu)和協(xié)作，這將是南京都市圈發(fā)展取得成功的關(guān)鍵。
都市圈的突出地位是市場機制作用的結(jié)果，實踐和研究一再證明用行政力量推動總是不成功的。因此，政府的作用必須遵循市場導(dǎo)向和運用市場機制，而且市場機制并非自動形成，尤其針對南京都市圈的顯著跨區(qū)域特性和兩地市場化、工業(yè)化發(fā)展階段的巨大差異，政府可以大有作為。
市場機制的完善是都市圈成熟的重要標志,而相應(yīng)管理機構(gòu)的構(gòu)建則標志著都市圈的運作進入正軌。南京都市圈成員應(yīng)積極培育和完善市場機制,以產(chǎn)業(yè)分工和創(chuàng)新協(xié)作為先到，強化南京中心城市功能,扶持都市圈內(nèi)成員城市的發(fā)展,同時在都市圈制度建設(shè)方面, 積極鞏固都市圈形成發(fā)展的成果。
（二）建立基于利益分配市場化的協(xié)同激勵機制
如何構(gòu)建市場化的利益協(xié)同和激勵機制，形成協(xié)同發(fā)展驅(qū)動力，則是南京都市圈持續(xù)展現(xiàn)活力的源泉。盡管南京都市圈的規(guī)劃實施中有規(guī)劃文本作為引導(dǎo)機制，城市發(fā)展聯(lián)盟作為組織保障，三級運作機制作為利益協(xié)調(diào)機制，規(guī)劃實施過程中，仍然有基層合作動力不足，跨區(qū)域不同層級政府間協(xié)調(diào)過程中話語權(quán)不對等，合作協(xié)議約束力弱等情況，導(dǎo)致城市間合作難以進行。這些可歸結(jié)為南京都市圈規(guī)劃實施缺乏基于市場化利益分配的協(xié)同激勵，以及約束機制。
為此，需要加強都市圈內(nèi)部發(fā)展合作共識的培育，建立基層市場化利益協(xié)調(diào)和激勵機制：一方面將規(guī)劃動態(tài)評估與政績考核體系掛鉤，另一方面，按照成本共擔(dān)、利益共享的原則建立市場化合作的激勵策略，增加合作雙方、乃至多方的利益捆綁。