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作者：南京卓遠(yuǎn)基建業(yè)務(wù)咨詢部
PPP項目實施機構(gòu)在績效管理中的職責(zé)到底是什么，財政部門、行業(yè)主管部門、項目公司以及第三方機構(gòu)在PPP項目績效管理中各自的職責(zé)是什么？如何正確履行好各方職責(zé)以有效推動PPP項目績效管理工作的高質(zhì)量發(fā)展，顯然是績效管理過程中亟待考慮的問題。下面，南京卓遠(yuǎn)結(jié)合13號文要求、《財政部關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2021〕6號）、《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財監(jiān)〔2021〕4號）、《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理辦法》（財金〔2021〕110號）以及PPP項目績效管理的實操經(jīng)驗，梳理財政部門、行業(yè)主管部門、實施機構(gòu)、項目公司、第三方機構(gòu)等各方主體在PPP績效管理工作中的職責(zé)，推動各參與主體做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，對于PPP項目績效管理高效而規(guī)范的實施具有重要作用。
一
財政部門在PPP項目績效管理中的職責(zé)界定
按照《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引的通知》（財金〔2020〕13號）（以下簡稱“13號文”）要求，財政部門負(fù)責(zé)建立健全PPP項目績效管理工作相關(guān)制度和共性指標(biāo)框架，加強PPP項目績效目標(biāo)和指標(biāo)進行管理、績效監(jiān)控報告審核、復(fù)核績效評價報告、預(yù)算收支、信息披露、監(jiān)督第三方機構(gòu)等業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時，做好PPP項目績效再評價、后評價工作。
財政部門在具體的績效管理工作中：
1、按照以下原則對PPP項目績效目標(biāo)和指標(biāo)進行管理
對處于準(zhǔn)備階段的PPP項目，財政部門在開展物有所值評價和財政承受能力論證時，在充分征求相關(guān)部門、專家、社會公眾意見的基礎(chǔ)上，對實施方案中的績效目標(biāo)和指標(biāo)體系的依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實現(xiàn)保障程度進行審查，并督促項目實施機構(gòu)根據(jù)物有所值評價和財政承受能力論證結(jié)果完善績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系，隨同實施方案報政府審批；
項目進入采購階段后，項目實施機構(gòu)可根據(jù)社會資本響應(yīng)及合同談判情況，對績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系進行調(diào)整，在合同中予以明確，經(jīng)政府審批后報財政部門備案；
項目進入執(zhí)行階段后，原則上不允許項目實施機構(gòu)調(diào)整績效目標(biāo)和指標(biāo)體系。但因項目實施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化或突發(fā)事件等不可抗拒因素影響績效目標(biāo)實現(xiàn)，確需調(diào)整的，經(jīng)行業(yè)主管部門、實施機構(gòu)、項目公司（或社會資本，以下統(tǒng)稱為項目公司）協(xié)商確定，經(jīng)政府審批后報財政部門備案；
對于已進入建設(shè)期，按照13號文要求，尚未設(shè)置績效目標(biāo)及指標(biāo)體系或績效目標(biāo)和指標(biāo)體系不完善的項目，行業(yè)主管部門、實施機構(gòu)應(yīng)會同項目公司及時設(shè)置績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，經(jīng)政府審批后報財政部門備案；
對于已進入運營期，按照13號文要求，尚未設(shè)置績效目標(biāo)及指標(biāo)體系或績效目標(biāo)和指標(biāo)體系不完善的項目，行業(yè)主管部門、實施機構(gòu)應(yīng)會同項目公司在運營期完整財務(wù)年度內(nèi)設(shè)置符合項目實際情況的績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，經(jīng)政府審批后報財政部門備案。
2、在績效監(jiān)控層面上，財政部門主要對項目運行績效監(jiān)控發(fā)展的偏差情況進行監(jiān)督，加強對PPP項目《績效監(jiān)控報告》審核。
3、在績效評價層面上，財政部門對項目實施機構(gòu)報送的PPP項目績效評價報告進行復(fù)核，重點關(guān)注績效評價工作方案是否落實、引用數(shù)據(jù)是否真實合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進措施是否有針對性和可操作性等；涉及整改的，項目實施機構(gòu)應(yīng)將整改結(jié)果報送給財政部門。
4、在財政收支責(zé)任、預(yù)算與財政資金補貼層面上
PPP項目建設(shè)期結(jié)束后，財政部門應(yīng)當(dāng)要求實施機構(gòu)根據(jù)實際的項目建設(shè)總投資，項目合同約定的邊界條件和計算方式，重新計算未來年度財政支出責(zé)任，并報送財政部門備案，如與原財政支出責(zé)任相差較大，應(yīng)當(dāng)重新上報人民政府審核，財政部門按照調(diào)整后的數(shù)據(jù)重新統(tǒng)計所有項目的財政支出責(zé)任；
財政部門審核項目實施機構(gòu)報送的PPP項目（包含政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三類項目）年度支出預(yù)算申請時，同時要求其將年度績效目標(biāo)和指標(biāo)連同編制的預(yù)算申報材料一并報送，并充分考慮本級財政承受能力，合理安排財政預(yù)算，加強對財政資金使用合規(guī)性和有效性的監(jiān)督。同時，重點關(guān)注項目實際付費金額與財政承受能力論證中測算的政府支出責(zé)任之間的差異，核實實際付費金額的合理性，確保按效付費的精準(zhǔn)性。未經(jīng)績效評價，不得撥付財政補貼資金。
5、在績效評價結(jié)果應(yīng)用上
因13號文于2020年出臺，要求“政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔(dān)的年度運營補貼支出應(yīng)與當(dāng)年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果完全掛鉤”，然2020年以前的PPP項目實施方案中運營補貼支出對績效評價結(jié)果的掛鉤比例設(shè)置不一。這種情況下項目公司對掛鉤比例有所意見，故財政部門需對績效評價結(jié)果掛鉤比例進行明確要求強制執(zhí)行。另外，因政府方的原因，項目公司無法滿負(fù)荷運營，導(dǎo)致運營補貼支出金額較少。例如，我司近期參與的某污水處理PPP項目績效管理咨詢項目，因政府招商引資不足，其進水量僅為設(shè)計的20%，為滿足項目公司的基本運營需要，財政部門應(yīng)組織實施機構(gòu)、項目公司共同商議新的支付協(xié)議。
6、財政部門依托PPP綜合信息平臺，加強PPP項目績效管理相關(guān)信息公開工作，接受社會監(jiān)督等。在績效評價結(jié)果應(yīng)用模塊錄入復(fù)核績效評價報告的相關(guān)內(nèi)容，上傳財政納入預(yù)算憑證，填寫財政納入預(yù)算金額。
7、財政部門結(jié)合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價。同時，在項目移交完成后，財政部門應(yīng)會同項目實施機構(gòu)開展PPP項目后評價工作。
8、財政部門對第三方機構(gòu)及其工作人員從事預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)進行管理和監(jiān)督，加強對第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督檢查。
二
行業(yè)主管部門在PPP項目績效管理中的職責(zé)界定
1、行業(yè)主管部門應(yīng)按照財政部門績效管理相關(guān)制度要求，制定符合本行業(yè)的績效管理辦法及實施細(xì)則，并建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標(biāo)體系，明確績效標(biāo)準(zhǔn)。例如甘肅省交通運輸廳發(fā)布了《甘肅省政府和社會資本合作(PPP)公路項目績效管理辦法（試行）》。同時，指導(dǎo)實施機構(gòu)規(guī)范有序開展PPP項目績效管理工作，落實財政部門整改意見。
2、行業(yè)主管部門與項目實施機構(gòu)同一時，行業(yè)主管部門其他職責(zé)同實施機構(gòu)在PPP項目績效管理工作中的職責(zé)一致。
三
實施機構(gòu)在PPP項目績效管理中的職責(zé)界定
項目實施機構(gòu)與行業(yè)主管部門同一時，項目實施機構(gòu)為績效評價實施主體，開展PPP項目績效評價工作。項目實施機構(gòu)與行業(yè)主管部門非同一時，項目實施機構(gòu)為績效評價實施主體，行業(yè)主管部門配合開展PPP項目績效評價工作。
按照操作指引的規(guī)定，實施機構(gòu)在PPP項目全生命周期績效管理過程中的職責(zé)及工作主要如下：
1、全面開展PPP項目績效管理工作
實施機構(gòu)要切實履行PPP項目績效管理的主體責(zé)任，第一責(zé)任，既要做好部門或單位間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又要務(wù)實做好績效管理的具體工作，無論是績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的設(shè)定還是績效監(jiān)控、績效評價的實施、組織，乃至后續(xù)的申報、核定，都是由項目實施機構(gòu)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)完成，必要時可委托第三方機構(gòu)協(xié)助。
2、負(fù)責(zé)PPP項目全生命周期績效目標(biāo)和指標(biāo)的管理工作
項目實施機構(gòu)主要負(fù)責(zé)在項目全生命周期內(nèi)編制與調(diào)整PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，并報項目所屬行業(yè)主管部門、財政部門審核。這也是PPP項目績效管理最核心的基礎(chǔ)工作和保障。運營期內(nèi)，實施機構(gòu)根據(jù)項目公司報送的年度運營計劃以及PPP項目合同及補充協(xié)議編制年度績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，并由項目實施機構(gòu)形成績效目標(biāo)申報表連同項目預(yù)算上報財政部門批復(fù)，將PPP項目支出責(zé)任納入年度預(yù)算。
3、有效開展PPP項目績效監(jiān)控工作
PPP項目績效監(jiān)控是對項目日常運行情況及年度績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進行的跟蹤、監(jiān)測和管理，通常包括目標(biāo)實現(xiàn)程度、目標(biāo)保障措施、目標(biāo)偏差和糾偏情況等。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控，并根據(jù)績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時向項目公司和相關(guān)部門反饋，并督促其糾偏。偏差原因涉及自身的，項目實施機構(gòu)應(yīng)及時糾偏；偏差較大的，應(yīng)撰寫《績效監(jiān)控報告》報送相關(guān)主管部門和財政部門。
4、重點做好PPP項目的績效評價
做好PPP項目績效評價是此次操作指引最核心的內(nèi)容，也是賦予項目實施機構(gòu)在PPP項目全生命周期績效管理工作中最為重要的工作。在績效評價方面，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項目績效評價，具體工作包括下達績效評價通知、制定績效評價工作方案、組織實施績效評價、編制績效評價報告、資料歸檔、評價結(jié)果反饋與應(yīng)用等。
5、項目實施機構(gòu)需將績效評價工作方案、績效評價報告以及評價結(jié)果的應(yīng)用上傳財政部PPP綜合信息平臺，同時報財政部門備案。
6、項目實施機構(gòu)根據(jù)預(yù)算管理要求,將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)財政部門審核匯總后，按程序?qū)彾?，保障政府在項目全生命周期?nèi)的履約能力。同時，項目實施機構(gòu)按照預(yù)算編制程序和要求，結(jié)合PPP項目績效評價結(jié)果，將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財政資金收支納入預(yù)算管理，報請財政部門審核后納入預(yù)算草案。
四
項目公司在PPP項目績效管理中的職責(zé)界定
1、項目公司在PPP項目績效管理過程中做好項目投資、建設(shè)、運營、維護、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開展PPP項目績效管理工作，并對所提供資料和信息的真實性、完整性、有效性負(fù)責(zé)。
2、在績效監(jiān)控方面，項目公司負(fù)責(zé)日?？冃ПO(jiān)控，定期向項目實施機構(gòu)報送監(jiān)控記錄及監(jiān)控結(jié)果。
3、配合項目實施機構(gòu)或行業(yè)主管部門完善績效目標(biāo)及績效指標(biāo)體系，并全程配合績效監(jiān)控、績效評價工作的實施。
4、項目公司每年度運營前都需要上報年度運營計劃（含年度績效目標(biāo)）獲得實施機構(gòu)批復(fù)后，方可進入下一年度運營期。
5、若績效評價得分較低，項目公司應(yīng)按照要求進行整改。
五
第三方機構(gòu)在PPP項目績效管理中的職責(zé)界定
1、協(xié)助實施機構(gòu)完成PPP項目績效管理工作
第三方機構(gòu)受實施機構(gòu)的委托按照獨立、客觀、規(guī)范的原則編制績效評價實施方案及績效評價報告，完成年度績效評價、績效監(jiān)控、中期評估、移交后評價等工作。
在南京卓遠(yuǎn)實踐經(jīng)驗中，存在13號文以前的PPP項目實際建設(shè)成果與實施方案的差異較大，以及績效評價結(jié)果掛鉤比例不足100%的情況。因此，在編制績效評價實施方案前，第三方機構(gòu)可協(xié)調(diào)實施機構(gòu)和社會資本達成新的協(xié)議，參考13號文做好績效管理工作。如無法達成協(xié)議的情況下，可按照合同約定的指標(biāo)體系完成績效評價，但是依舊需要出具正式的績效評價報告。
2、PPP綜合信息平臺信息公開
在PPP項目的建設(shè)期與運營期績效評價結(jié)束后，第三方機構(gòu)要及時上傳績效評價指標(biāo)、績效評價工作方案、績效評價報告等。
3、資料歸納
根據(jù)協(xié)議（合同）確定的歸檔責(zé)任，按照《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律法規(guī)的要求，及時對評價業(yè)務(wù)資料進行建檔、存放、保管管理，確保檔案資料的原始、完整和安全。
4、信息保密
第三方機構(gòu)及其工作人員對評價工作及評價報告涉及的信息資料負(fù)有保護信息安全的義務(wù)。未經(jīng)委托方及其同級財政部門同意，第三方機構(gòu)及其工作人員不得以任何形式對外提供、泄露、公開評價報告和相關(guān)文檔資料。
結(jié)合前文從“編報”、“審核”、“信息平臺備案”三個方面進一步梳理各方主體在PPP績效管理工作中的職責(zé)，具體如下表所示：
從表中，我們可以看出，項目實施機構(gòu)是開展績效管理工作的實施主體，承擔(dān)地主體責(zé)任也最多，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，財政部門在績效管理工作中多負(fù)責(zé)審核、監(jiān)督，項目公司負(fù)責(zé)做好項目工作的日常管理、信息記錄以及績效管理的配合工作，第三方機構(gòu)做好績效管理工作的具體實施。
總之，隨著13號文的出臺，PPP項目進入新的規(guī)范發(fā)展階段，績效管理工作將成為各方的重點工作，明確各參與主體在PPP績效管理工作中的職責(zé)定位，推動各參與主體做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，對于PPP績效管理的高效而規(guī)范的實施有重要作用。
