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卓遠(yuǎn)解讀|提升縣城綜合承載能力 助力新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的協(xié)同發(fā)展
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作者:徐佳麗  王冠  李學(xué)樂

 

 

 

近日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》(下稱《意見》),提出要“堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”“發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用,增強(qiáng)對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力”“為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐”。

 

縣城作為連接城市與鄉(xiāng)村的天然載體,擁有近30%的城鎮(zhèn)常住人口,是提升城鎮(zhèn)化水平的關(guān)鍵一環(huán)。而目前隨著農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求的不斷提升,縣城的公共資源與實(shí)際民生需求之間的缺口日漸顯著,“小馬拉大車”的現(xiàn)象也日趨嚴(yán)峻,那么如何提升縣城的綜合承載能力,將成為這一輪縣城建設(shè)首先要關(guān)注的問題。尤其是在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的特殊階段,該《意見》的出臺,更加意義重大。面對這樣的難得機(jī)遇,城投公司要如何應(yīng)對?

 

縣城建設(shè):重在滿足兩類群體的兩類需求

 

事實(shí)上,早在2020年發(fā)改委就已發(fā)布了縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)“1+N+X”系列政策文件,之后又于今年3月發(fā)布了《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》,這一系列政策部署均將建設(shè)重點(diǎn)放在了縣城上,而該《意見》更是立足投資有效性,明確了服務(wù)對象與服務(wù)需求,提出要針對“農(nóng)民”和“縣城居民”兩類群體的“就業(yè)安家”和“生產(chǎn)生活”的兩類需求,推進(jìn)補(bǔ)短板弱項(xiàng)行動。

 

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分,它天然的扮演著兩個(gè)方面的角色,一是承接城市的人口、產(chǎn)業(yè)、功能轉(zhuǎn)移;二是以城為中心,統(tǒng)籌輻射鄉(xiāng)村發(fā)展。這也就意味著縣城的發(fā)展將受到不同區(qū)位、不同產(chǎn)業(yè)鏈位置的影響,因此,在設(shè)計(jì)提升縣城綜合承載能力的路徑時(shí),不僅要立足“兩類群體”的“兩類需求”,還要重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面的問題:一是如何實(shí)施?應(yīng)重在分類施策;二是實(shí)施重點(diǎn)?立足城市分層的五個(gè)領(lǐng)域;三是誰來具體實(shí)施?尤其應(yīng)關(guān)注在政府指導(dǎo)下的三類城投公司。

 

與此同時(shí),還應(yīng)注意,縣城的建設(shè)要防止大拆大建、貪大求洋,嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū);防止人口流失縣城盲目建設(shè);嚴(yán)格落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,守住歷史文化根脈;防控災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn),防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

 

 

如何實(shí)施:重在分類施策

 

《意見》將全國縣城進(jìn)行功能定位,按照不同特點(diǎn)確定為五個(gè)類別,提出了不同發(fā)展路徑:

 

·大城市周邊縣城。要主動融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展,承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移。

 

·專業(yè)功能縣城。具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城要發(fā)揮專業(yè)特長,發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。

 

·農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城。要合理發(fā)展,重點(diǎn)為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。

 

·生態(tài)功能區(qū)縣城。要有序發(fā)展,重點(diǎn)為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。

 

·人口流失縣城。要引導(dǎo)轉(zhuǎn)型發(fā)展,以促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中,加強(qiáng)民生保障和救助扶助。

 

 

實(shí)施重點(diǎn):立足城市分層的五個(gè)領(lǐng)域

 

立足城市分層理論,我們認(rèn)為推進(jìn)縣城建設(shè)要從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商業(yè)消費(fèi)、金融服務(wù)五個(gè)層次與領(lǐng)域展開:

 

·基礎(chǔ)設(shè)施方面,主要涉及完善市政交通設(shè)施、暢通對外連接通道、健全防洪排澇設(shè)施、增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力、加強(qiáng)老化管網(wǎng)改造、推動老舊小區(qū)改造、推進(jìn)數(shù)字化改造、加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承、推進(jìn)藍(lán)綠生態(tài)空間、推進(jìn)生產(chǎn)生活低碳化、完善垃圾收集處理體系、增強(qiáng)污水收集處理能力。

 

·公共服務(wù)供給方面,主要涉及完善醫(yī)療衛(wèi)生體系、擴(kuò)大教育資源供給、發(fā)展養(yǎng)老托育服務(wù)、優(yōu)化文化體育設(shè)施、完善社會福利設(shè)施,強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)。

 

·產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,主要涉及培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力,提升產(chǎn)業(yè)平臺功能。

 

·商業(yè)方面,主要涉及健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)、完善消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施等。

 

·金融服務(wù)方面,主要涉及建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制,加強(qiáng)地方財(cái)政資金投入、建立集約高效的建設(shè)用地利用機(jī)制,推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

 

另外,值得注意的是,建立多元可持續(xù)投融資機(jī)制也是本次《意見》的亮點(diǎn)之一。它提出要“根據(jù)項(xiàng)目屬性和收益,合理謀劃投融資方案”。

 

·公益性項(xiàng)目。加強(qiáng)地方財(cái)政資金投入,其中符合條件的項(xiàng)目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項(xiàng)債券予以支持。

 

·準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)特別是開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)增加中長期貸款投放,支持符合條件的企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券。

 

 

誰來具體實(shí)施:政府指導(dǎo)下的三類城投公司

 

縣城建設(shè)的最終目的在于提升縣城的經(jīng)濟(jì)水平,而縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)在于以縣城為中心,以廣大鄉(xiāng)村為腹地,通過市場在資源配置中作用的發(fā)揮,暢通要素流動渠道,培育比較優(yōu)勢,最終實(shí)現(xiàn)競爭力的獲取。

 

在這樣的發(fā)展背景下,我們發(fā)現(xiàn),雖然鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)資源發(fā)展?jié)摿^大,但由于鄉(xiāng)村自身的統(tǒng)籌整合、運(yùn)作管理能力較為欠缺,鄉(xiāng)村資源布局散、亂的問題依然存在。目前該類項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作通常涉及三類參與主體,一是區(qū)縣級城投公司,具有地利優(yōu)勢,往往會參與一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的項(xiàng)目;二是農(nóng)投公司,具有產(chǎn)業(yè)專業(yè)優(yōu)勢,往往會參與一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商業(yè)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營方面的項(xiàng)目;三是省、市級城投公司,具有技術(shù)、資金等優(yōu)勢,往往會參與一些以整縣、或成片的區(qū)域開發(fā)方面的項(xiàng)目。

 

目前還有很多省市發(fā)布了企業(yè)助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展的政策,如廣西的“萬企興萬村行動”、江蘇的“萬企聯(lián)萬村,共走振興路”行動、四川與貴州的萬企幫萬村、以及“千企千鎮(zhèn)”工程進(jìn)湖南、進(jìn)內(nèi)蒙、進(jìn)山東、進(jìn)海南的行動等,這也為城投公司、社會資本、金融機(jī)構(gòu)參與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、縣城建設(shè)項(xiàng)目提供了政策上的路徑支持。