當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 來源：第一財(cái)經(jīng)
作者： 陳益刊
受疫情等超預(yù)期因素影響，中國經(jīng)濟(jì)受到一定沖擊，但在國家穩(wěn)經(jīng)濟(jì)一攬子舉措下，經(jīng)濟(jì)正企穩(wěn)回升。
近日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在世界經(jīng)濟(jì)論壇全球企業(yè)家視頻特別對話會(huì)上表示，中國宏觀政策既精準(zhǔn)有力又合理適度，不會(huì)為了過高增長目標(biāo)而出臺(tái)超大規(guī)模刺激措施、超發(fā)貨幣、預(yù)支未來。要堅(jiān)持實(shí)事求是、盡力而為，爭取全年經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到較好水平。
在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)一攬子舉措中，加快發(fā)行地方政府債券尤其是專項(xiàng)債券是一大重點(diǎn)。根據(jù)公開數(shù)據(jù)，目前已經(jīng)有超4萬億元地方政府新增債券完成發(fā)行。而財(cái)政部近日公開回應(yīng)河北、海南、遼寧三地人大代表（團(tuán)）關(guān)于增加當(dāng)?shù)匦略鰝~度，也讓新增債券額度分配問題再引起關(guān)注。
多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)，其中相當(dāng)部分資金將在下半年使用見效，疊加1.1萬億元政策性、開發(fā)性金融工具，樂觀預(yù)計(jì)將帶動(dòng)基建投資實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)增幅從而穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。未來新增債券額度仍將保持較大規(guī)模，以滿足地方合理融資需求。新增限額分配管理應(yīng)當(dāng)立足財(cái)力水平、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、注重債券績效，進(jìn)一步優(yōu)化因素法測算和額度分配。同時(shí)，可以賦予省級政府在財(cái)政部分配限額內(nèi)更多的自主權(quán)。
超4萬億新增地方債券穩(wěn)經(jīng)濟(jì)
李克強(qiáng)在前述會(huì)上表示，穩(wěn)增長一攬子政策措施還有相當(dāng)大發(fā)揮效能的空間，增值稅留抵退稅上半年已超過1.8萬億元，政策的持續(xù)實(shí)施將進(jìn)一步擴(kuò)大實(shí)際退稅規(guī)模；地方政府專項(xiàng)債的實(shí)際使用，新出臺(tái)的政策性、開發(fā)性金融工具的運(yùn)用，將會(huì)形成有效投資更多實(shí)物工作量并拉動(dòng)就業(yè)和消費(fèi)。
公開數(shù)據(jù)顯示，截至7月17日，地方政府新增債券共發(fā)行40844億元。其中新增專項(xiàng)債券規(guī)模達(dá)到3.43萬億元，完成國務(wù)院發(fā)行進(jìn)度要求，而今年專項(xiàng)債額度基本在上半年發(fā)完。國務(wù)院要求這筆巨額專項(xiàng)債資金在8月底前使用完畢。
疊加政策性銀行8000億元信貸額度和3000億元金融債券用于支持重大基建項(xiàng)目融資，市場人士普遍認(rèn)為今年基建投資將有明顯增長，這也將是2018年以來基建投資增速持續(xù)下滑后的重大拐點(diǎn)。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒表示，預(yù)計(jì)全年廣義基建投資同比增速在8%~10%。當(dāng)然也要關(guān)注四季度財(cái)政收支缺口加大對基建投資支持力度下降等困難，密切跟蹤政策落地效果，如有必要仍需出臺(tái)增量財(cái)政政策，包括考慮提前下發(fā)2023年專項(xiàng)債額度，在四季度使用，也可以考慮上調(diào)財(cái)政赤字或者發(fā)行特別國債。
隨著今年地方政府債券發(fā)行近尾聲，以及明年專項(xiàng)債額度提前下達(dá)預(yù)期升溫，近期各地已經(jīng)開始儲(chǔ)備新一批項(xiàng)目，做好申報(bào)準(zhǔn)備工作，以爭取新一批政府債券額度。
中國社科院大學(xué)教授吉富星稱，在經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政緊平衡態(tài)勢下，政府債券作為地方政府舉債“開前門”主要手段和穩(wěn)增長的重要抓手，發(fā)揮了積極作用，顯然，很多地方希望爭取更多債券額度支持。
這從近些年全國兩會(huì)上，部分代表團(tuán)或代表建議增加當(dāng)?shù)嘏e債額度中可以看出。7月19日，財(cái)政部公開的對十三屆全國人大五次會(huì)議部分人大代表建議答復(fù)中，多條就涉及地方建言財(cái)政部增加當(dāng)?shù)匦略鰝鶆?wù)限額支持，涉及河北、海南、遼寧三地。
為了控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中國2015年起對地方債采取限額管理，給各地舉債設(shè)置“天花板”。全國地方政府新增債務(wù)限額由全國人大批準(zhǔn)后，財(cái)政部將這一額度分配至各省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市），然后由后者再分配給下轄市縣。
近些年尤其是疫情發(fā)生以來，地方政府債券額度尤其是專項(xiàng)債券額度大幅增加。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022年5月末，全國地方政府債務(wù)余額332509億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。2020年地方政府債務(wù)率提升至93.6%，逼近100%~120%的國際警戒線區(qū)間。
吉富星表示，未來要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，可能仍需保持一定舉債規(guī)模和較大力度，但不可能無限擴(kuò)張，仍要確保中長期宏觀杠桿總體穩(wěn)定。
地方債額度分配需進(jìn)一步優(yōu)化
上述地方政府債務(wù)率并未包括規(guī)模龐大的隱性債務(wù)，因此出于風(fēng)險(xiǎn)防范以及財(cái)政收入等制約，未來地方舉債規(guī)模大幅增長受限，這從去年和今年舉債規(guī)模略有削減中也可以看出。
在新增地方政府債券總盤子難以大幅擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)背景下，各地政府均希望增加當(dāng)?shù)嘏e債額度，顯然難以實(shí)現(xiàn)。
財(cái)政部回應(yīng)上述三地建言時(shí)稱，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，分配新增地方政府債務(wù)限額要充分考慮各地財(cái)政實(shí)力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目需求等因素。河北、海南、遼寧三地一直是支持重點(diǎn)。
根據(jù)公開數(shù)據(jù)，2022年河北、海南、遼寧三地新增債務(wù)限額分別是2372億元、455億元、420億元，相比去年全年三地發(fā)行的新增債券額度，分別減少85億元、增加17億元和減少99億元。
財(cái)政部在回應(yīng)河北代表團(tuán)時(shí)稱，由于新增一般債務(wù)限額受赤字率影響，2022年各地區(qū)一般債務(wù)限額普遍有所下降。
其實(shí)，早在2017年，為規(guī)范新增地方政府債務(wù)限額管理，財(cái)政部出臺(tái)了《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》，明確新增限額分配選取影響政府債務(wù)規(guī)模的客觀因素，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等，并統(tǒng)籌考慮中央確定的重大項(xiàng)目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測算。
財(cái)政部表示，新增限額分配應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)正向激勵(lì)原則，財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低、債務(wù)管理績效好的地區(qū)多安排，財(cái)政實(shí)力弱、舉債空間小、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高、債務(wù)管理績效差的地區(qū)少安排或不安排。
吉富星表示，地方政府債券額度分配是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，政府債券不是中央轉(zhuǎn)移支付，其額度分配總體遵循“舉債與償債能力相匹配”、激勵(lì)相容原則。
“其中，專項(xiàng)債額度分配比一般債券額度分配更為復(fù)雜，除了考慮地方財(cái)力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素外，還需要考慮投向、合規(guī)性、成熟度、融資收益等項(xiàng)目質(zhì)量，按照‘資金跟著項(xiàng)目走’等原則進(jìn)行額度分配。對債務(wù)績效管理好、使用快的地區(qū)予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，充分體現(xiàn)獎(jiǎng)罰分明。”吉富星說。
從部分省份公開的今年獲得新增債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)來看，也能體現(xiàn)上述原則。比如財(cái)政收入規(guī)模連年位居首位的廣東，今年獲得4326億元，位居各省之首。山東以3271億元位居第二，浙江以2666億元排第三，前述希望增加額度的河北位居第四。
吉富星認(rèn)為，未來新增限額分配管理應(yīng)當(dāng)立足財(cái)力水平、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、注重債券績效，進(jìn)一步優(yōu)化因素法測算和額度分配。同時(shí)，可以賦予省級政府在財(cái)政部分配限額內(nèi)更多的自主權(quán)，對各縣市的新增債務(wù)限額分級管控，結(jié)合各縣市實(shí)際和未來發(fā)展前景等，兼顧好風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)展關(guān)系，更注重債券的全生命周期績效管理。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮表示，未來可以考慮適當(dāng)提高中央給地方債務(wù)限額的彈性空間，比如允許在限額上適當(dāng)提高10%左右，允許地方政府自行決策，更多發(fā)揮其主動(dòng)性。
他還建議，由中央各部委、地方政府領(lǐng)導(dǎo)以及專家代表組成一個(gè)地方債務(wù)限額分配委員會(huì)，更公平中立科學(xué)理性地分配債務(wù)額度，也可以根據(jù)一些重大戰(zhàn)略及實(shí)際需要，靈活調(diào)配債務(wù)限額。
一些學(xué)者則從滿足地方合理融資需求角度出發(fā)，認(rèn)為可以在一些財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低的城市（非直轄市、計(jì)劃單列市）探索自主發(fā)行地方政府債券。財(cái)政部此前表態(tài)會(huì)同有關(guān)方面積極開展前瞻性研究，認(rèn)真論證相關(guān)政策可行性。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成認(rèn)為，即便試點(diǎn)更多的地方自主發(fā)行政府債券，預(yù)計(jì)依然將在限額管理下進(jìn)行。而未來取消限額管理，前提是地方政府真正能做到權(quán)責(zé)利對等，能夠真正產(chǎn)生有效的舉債約束。現(xiàn)階段來看，不大可能放開限額管理。
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